Indonesië ontbeert politieke infrastructuur; Agenda IMF is niet uitvoerbaar op korte termijn

In Indonesië onder de voormalige president Soeharto heeft het IMF geen of weinig resultaat kunnen boeken in de beheersing van de monetair-economische crisis. Ook nu Soeharto is vervangen blijft vooruitgang traag. De lopende onderhandelingen met het bedrijfsleven zullen uitkomst moeten bieden, terwijl de politieke situatie steeds complexer wordt. De vraag rijst waarom het IMF niet in staat is zijn taak - beheersing van monetaire crises - te vervullen.

Het IMF is al enige decennia het laatste redmiddel voor landen met een economische crisis. Het gaat daarbij uit van het bekende basisrecept: terugbrengen van ondermeer de overheidsuitgaven, versterkte controle op belastingen en controle op de geldcirculatie. Het Fonds is aangewezen op verschillende internationale monetaire en economische samenwerkingsverbanden; in tijden van crisis worden ze operationeel onderdeel van elkaar. Men zou hier,gezien de huidige ontwikkelingen in Azië, het bedrijfsleven aan kunnen toevoegen.

In 1997 is de agenda verbreed. Het Fonds heeft toegezegd er de principes van goed bestuur (good governance) in op te nemen. Hier begeeft het Fonds zich op een terrein met politieke implicaties.

Terwijl het noodzakelijkerwijs nauwere banden met het transnationale bedrijfsleven krijgt, lijkt de ambitie van het Fonds zich nu dus uit te gaan strekken tot het bestuur. Sommigen gaat dit nog niet ver genoeg. Minister van Ontwikkelingssamenwerking J. Pronk zou graag zien dat het Fonds zich ook gaat bezighouden met het voorkomen van crises in nauwe samenwerking met de Wereldbank en de wereldhandelsorganisatie (WTO), uitgerust met een palet van economische en sociaal-politieke doelen, inclusief de mensenrechten. Het Fonds werkt dus in geval van grote crises, zoals die in Azië, primair als onderhandelaar en makelaar met vele partijen. Dit betekent dat het zich flexibel moet kunnen opstellen. De gebeurtenissen in Indonesië, waarbij de economische en de politieke toestand nauw met elkaar verbonden zijn, geven een goede gelegenheid eens te bekijken wat voor spelregels het Fonds nu gebruikt en waarom de IMF-agenda daar niet kon werken als instrument voor crisiscontrole.

De crisis was niet alleen de oorzaak van de prijsverhogingen die uiteindelijk de impuls gaven tot Soeharto's aftreden. Ook gaf de crisis het Fonds een unieke kans om beleidsverandering tot onderdeel te maken van de voorwaarden waaronder hulp wordt gegeven.

In Indonesië onderhandelt het IMF met een zeer brede agenda. In de eerste ronde legde het IMF een veeleisend pakket voorwaarden op tafel: vermindering van overheidsbestedingen en -tekorten, onmiddellijke nationale handelsvrijheid en opheffing van lokale handelsbelastingen, terugtrekken van de overheid uit het zakenleven, fuseren, failleren en privatiseren van overheidsbedrijven. Dit allemaal te realiseren in één jaar.

De eisen van het IMF zijn niets minder dan een hervormingsplan dat alleen op de middellange termijn realiseerbaar is, en lijken op een versnelling van de globaliseringsplannen van diverse handelspraatgroepen.

De agenda is niet uitvoerbaar op korte termijn; diepgaande handels- en bestuurshervormingen kunnen nu eenmaal niet op stel en sprong worden doorgevoerd.

Zo'n agenda heeft weinig te maken met crisiscontrole. Hij overschrijdt de grenzen van souvereiniteit en heeft bestuurlijke en politieke implicaties. De haalbaarheid van de agenda hangt voor een groot deel af van de politieke wil in Indonesië, en gezien de huidige fragmentatie van Golkar zal er enige tijd nodig zijn voor die wil er is. Men kan niet volhouden dat acceptatie van zulke voorwaarden het vertrouwen schept dat nodig is om de crisis te boven te komen. De agenda eist overgave, en van overwonnenen kan men geen loyaliteit en vertrouwen verwachten.

In de huidige benarde situatie dwingt het IMF Indonesië in de richting van globalisatie voor de verschillende partijen waarmee het IMF samenwerkt. Het was te verwachten dat het IMF in Indonesië het spel hard zou spelen, maar het schijnt z'n kerntaak - crisiscontrole - vergeten te zijn en zijn rol te verleggen van monetaire discipline naar handelsliberalisatie en bestuur.

Het IMF wil efficiënte economieën met weinig staatsparticipatie en een sterke controle. De kern van de zaak is dat de snelle en succesvolle uitvoering van de vele agendapunten een wel zeer diepgaande staatscontrole vereist. Hier ligt een fundamentele wissel op het ogenschijnlijk zo rechtlijnige spoor naar monetaire en economische zindelijkheid. Men kan namelijk niet verwachten dat zulke hervormingen met fundamentele politieke implicaties op zeer korte termijn kunnen worden uitgevoerd. Dit vooronderstelt een scheiding tussen de publieke en private sfeer en het functioneren van politieke kanalen. De komende ontwikkelingen zullen laten zien of deze verwachting bewaarheid wordt.

Er zijn dus twee redenen waarom de IMF-agenda in Indonesië niet effectief kan bijdragen aan crisisbeheersing. In de eerste plaats gaat de agenda uit van de middellange termijn en ten tweede is de politieke infrastructuur niet aanwezig in Indonesië.

De vertrouwensbasis voor aangegane verplichtingen is zwak. Dit zou betekenen dat de snelheid van economische hervorming afhangt van de politieke hervormingen. Men moet hierbij wel bedenken dat de groepen die in Indonesië hebben bijgedragen tot de vervanging van Soeharto, nu verwachten dat hun inkomen op korte termijn in reële termen zal stijgen. Veel mensen zullen hierin teleurgesteld worden. Dit kan het politiek proces nadelig beïnvloeden.

In Azië zullen de huidige onderhandelingen over schulden in het transnationale bedrijfsleven de uiteindelijke stimulans tot herstel gaan leveren. Het IMF heeft geen andere keus dan hierop te wachten.

Bij crisisbeheersing dient het IMF zich bewust te zijn van de posities der spelers en de implicaties van haar eigen positie. Het doet er verstandig aan de indruk te vermijden dat het zich laat gebruiken als een globale economische liberalisatiedienst.

    • Sociale Commissie van de Vn voor Azië
    • T. Bottema
    • de Stille Oceaan