Het Westen opereert halfslachtig

Als we de officiële uitspraken moeten geloven, wordt deze week voor Kosovo van cruciaal belang. Na een reeks bredere diplomatieke beraadslagingen binnen de Europese Unie en de NAVO hebben de ministers van Buitenlandse Zaken van de VS, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk, Italië en Rusland dit weekeinde besloten tot een strategie om het geweld in deze Joegoslavische provincie te beteugelen.

Thans is het aan de Russische president Boris Jeltsin om president Slobodan Miloševic van Joegoslavië - die vandaag en morgen een bezoek aan Moskou brengt - ertoe te bewegen Westerse bemiddelingsvoorwaarden te accepteren. Aanvaardt Miloševic deze voorwaarden, dan gaat de crisis zich wellicht bewegen in de richting van een diplomatieke oplossing; doet hij dat niet, dan zullen Westerse regeringen weldra in het gebruik van militair geweld toestemmen. Maar de realiteit is veel ingewikkelder: ondanks zijn ogenschijnlijke vastberadenheid heeft het Westen nog nauwelijks nagedacht over de vraag hoe deze crisis op te lossen.

Haast alles wat de Westerse regeringen hebben gedaan, hebben ze gedaan vanuit het vaste voornemen de eerder dit decennia in Joegoslavië gemaakte fouten te vermijden. Anders dan voorheen hebben de Europese Unie en de NAVO niet lang gedebatteerd over de vraag welke van beide de leiding krijgt: zich bewust van het feit dat een gemeenschappelijk Europees veiligheidsbeleid nog in de kinderschoenen staat waren alle EU-lidstaten het erover eens dat de NAVO eventuele militaire actie zal coördineren. Er waren geen serieuze debatten tussen Britten, Fransen en Duitsers van het soort dat elke Westerse reactie ontkrachtte toen Kroatië en Slovenië zich in 1991 onafhankelijk verklaarden. Bovendien heeft iedereen ingezien dat zowel de Verenigde Staten als Rusland van meet af aan bij een ingrijpen dienen te worden betrokken. En ten slotte wenste niemand de reacties te beperken tot diplomatieke initiatieven: van begin af aan is het gebruik van geweld in Kosovo overwogen. De geschiedenis hoeft zich dus niet per se te herhalen. En toch lijkt ze dat merkwaardigerwijs te gaan doen, zij het in een iets andere gedaante.

De crisis in Kosovo is steeds het meest voorspelbaar geweest: aanvankelijk meenden alle Westerse regeringen zelfs dat de Joegoslavische oorlog hier zou beginnen. Dat gebeurde niet, voornamelijk omdat president Miloševic na het uiteenvallen van Joegoslavië hogere prioriteiten had: het verslaan van Kroatië en de opdeling van Bosnië. In dat eerste streven heeft hij gefaald, en in het tweede is hij slechts ten dele geslaagd. Maar gedurende de oorlogen in Bosnië en Kroatië viel niemand Miloševic lastig over Kosovo - de Joegoslavische dictator kon doen wat hij wilde ondanks de toenemende dreiging van een catastrofe. Toen er in 1995 in Dayton een vredesakkoord voor Bosnië werd gesloten, eiste een delegatie van etnische Albanezen uit Kosovo te worden gehoord. Hun werd beleefd de deur gewezen en iedereen deed of zijn neus bloedde. Alle actie die nu wordt ondernomen zal niet het feit kunnen verhelen dat het Westen, net zoals bij alle andere conflicten op de Balkan, pas interesse heeft getoond toen het geweld in alle hevigheid was losgebarsten en er geen eenvoudige oplossingen meer mogelijk waren. Althans in dít opzicht heeft de geschiedenis zich al herhaald.

Niettemin is het duidelijk dat de Westerse regeringen de afgelopen maanden al het mogelijke hebben gedaan om het initiatief weer in handen te krijgen. De NAVO heeft plannen voor niet één maar een reeks van militaire acties als het geweld niet ophoudt. Tekenend zijn vooral de plannen voor afkondiging van een vliegverbod boven Kosovo en voor directe luchtaanvallen op Joegoslavische militaire doelen. Gekoppeld aan economische sancties en een diplomatiek isolement zijn dit wel degelijk zeer geduchte maatregelen. Speciaal het vliegverbod kan Joegoslavië in enkele dagen vleugellam maken. Het Bevrijdingsleger van Kosovo, de etnisch-Albanese opstandelingen, heeft al tal van dorpen in de provincie in handen. Uit vrees voor slachtoffers blijft het Joegoslavische leger in het algemeen in de grotere plaatsen; troepen worden in Kosovo verplaatst met helikopters, die ook worden gebruikt voor aanvallen op de rebellen. Als deze helikopters niet langer kunnen opstijgen, moet Joegoslavië kiezen: ofwel het zet grondtroepen in en begint zware verliezen te lijden, of het laat grote delen van Kosovo in handen van de rebellen. Een vliegverbod kan nooit volledig worden afgedwongen, maar president Miloševic weet dat de NAVO het eenvoudig kan instellen en dat een dergelijk beleid het Westen maar heel weinig kost. Maar de Joegoslavische dictator weet ook dat de krachtige taal van nu niet noodzakelijkerwijs de opmaat tot krachtdadige actie is.

Het grootste probleem is echter dat de meest doortastende optie, militair optreden, in feite een totaal gebrek aan politieke doelstellingen maskeert. Westerse regeringen geloven nog altijd dat Kosovo deel moet blijven uitmaken van Joegoslavië, al zou deze provincie meer autonomie moeten krijgen. Dit is een zinloos streven. Autonomie heeft alleen zin in landen waar een rechtsstaat wordt gehandhaafd - en dat gebeurt en kan in Joegoslavië nu juist niet. De kans op autonomie is allang verkeken; de Serviërs zijn niet bereid die optie te overwegen, terwijl de Albanezen algehele onafhankelijkheid nastreven. Geweld is daarbij onvermijdelijk: de etnische Albanezen in Kosovo hebben begrepen dat het Westen hen alleen wanneer ze vechten serieus zal nemen, terwijl de Serviërs beseffen dat ze de provincie alleen met geweld onder controle zullen kunnen houden.

Haast ieder optreden van de NAVO zal de balans ten nadele van een der partijen doen doorslaan. Afsluiting van de grenzen van Kosovo door het stationeren van Westerse troepen in de buurlanden Macedonië en Albanië zal president Miloševic onbedoeld in de kaart spelen, omdat de aanvoer van wapens naar de rebellen zal worden stilgelegd. En optreden tegen de Servische strijdkrachten door middel van luchtaanvallen of een vliegverbod zal de Albanezen helpen de hele provincie in handen te krijgen.

Het Westen wil beide vermijden en wil daarom zoveel geweld gebruiken dat het Servische offensief tot staan komt, maar ook weer niet zoveel dat de Albanezen zich gesterkt voelen. De kans dat zo'n subtiele evenwichtstoer slaagt, is vrijwel nihil.

Vroeg of laat zal het Westen dus de kwestie onder ogen moeten zien die iedereen nu uit de weg gaat. Kosovo kan niet vreedzaam binnen Joegoslavië blijven: ofwel de onafhankelijkheid wordt geaccepteerd, ofwel er vloeit meer Albanees bloed. Ondanks hun indrukwekkende eensgezindheid zitten de Westerse regeringen dus in een gevaarlijk parket. Toen Bosnië zich in 1992 onafhankelijk verklaarde, besloot het Westen eendrachtig tot een beleid inzake de nieuwe republiek, maar zonder eensgezindheid over militair optreden. Dit keer zijn de Westerse regeringen het eens over militaire actie, maar zonder overeenstemming over het te voeren beleid. Het resultaat zal in beide gevallen wellicht hetzelfde zijn: een halfslachtig beleid en een halfslachtig militair optreden.