Het nieuwe internationale strafhof moet tanden hebben; Aanklager moet ongehinderd zijn gang kunnen gaan

Vertegenwoordigers uit bijna alle landen komen vandaag in Rome bijeen voor een diplomatieke conferentie van vijf weken ter afronding van een verdrag over de oprichting van een permanent Internationaal Strafhof. Mary Robinson stelt dat dit de laatste belangrijke internationale instelling van deze eeuw wordt. Louise Arbour wijst erop dat het van het grootste belang is dat het strafhof grote bevoegdheden krijgt.

De verwachtingen zijn groot dat op de Conferentie van Rome het eerste permanente internationale strafhof wordt opgericht, dat personen kan vervolgen en veroordelen die zich schuldig hebben gemaakt aan onbeschrijfelijke misdaden. Een nobel ideaal waar niemand zich tegen durft te verzetten, ten minste in principe.

Voor het strafhof moeten machtige leiders - die nu nog kunnen ontkomen aan strafrechtelijke vervolging in hun eigen land - verantwoording afleggen aan de hele wereld, als hun misdaden van zodanige aard zijn dat ze een belediging vormen voor de mensheid. Het valt echter nog maar af te wachten wat voor soort strafhof in Rome wordt opgericht.

Een internationaal strafhof heeft idealiter twee fundamentele kenmerken.

In de eerste plaats moet het universeel zijn: het strafhof moet jurisdictie hebben over zoveel mogelijk staten, die het dan ook moeten erkennen. In de tweede plaats moet het strafhof onafhankelijk zijn en wezenlijke macht hebben.

Universele jurisdictie is in principe belangrijk omdat de daders van de begane misdaden worden vervolgd namens de gehele mensheid. In de praktijk is het universele karakter ook essentieel, omdat verdachten, getuigen en ander bewijsmateriaal hoogstwaarschijnlijk verspreid zijn over de hele wereld.

De onafhankelijkheid en de macht van het strafhof hebben gevolgen voor de legitimiteit van dat hof. De aanklager moet de macht hebben om vervolgingen in gang te zetten, niet gehinderd door de politiek. Tevens moet het hof in staat zijn bindende orders uit te vaardigen en beslissingen te nemen, zelfs als die betrekking hebben op staten.

Net zoals bij ieder nationaal strafhof, zijn dergelijke bevoegdheden cruciaal voor de geloofwaardigheid van de rechtsgang. Het is zeer waarschijnlijk dat de conferentie van Rome een sterk, onafhankelijk hof zal voortbrengen dat een brede steun van de basis krijgt.

In feite zullen vele staten al blij zijn als deze twee fundamentele kenmerken omgekeerd evenredig worden toegepast. Zij zullen een krachtig strafhof pas steunen als zijn invloed zeer beperkt is (en vooral niet op hen van toepassing). Anderzijds zullen zij een strafhof steunen dat zich mag uitspreken over een breed gebied van zaken, maar dat een zeer beperkte macht heeft. Het gevaar bestaat nu dat de meeste landen voor dit laatste model zijn.

Het universele karakter van het strafhof kan natuurlijk niet door middel van een verdrag worden opgelegd. Om het ideaal van universaliteit te bereiken, moet het verdrag door zoveel mogelijk staten worden geratificeerd.

Weerbarstige staten kunnen hiertoe het best worden overgehaald als hun wordt toegezegd dat ze zo weinig mogelijk onder de loep zullen worden genomen door het hof. Dat wil zeggen dat ze nooit zullen vallen onder de jurisdictie van het strafhof, of worden gedwongen, in welke situatie dan ook, zijn bevelen op te volgen.

Het is duidelijk dat dit model het meest aantrekkelijk is. Het is 'veilig' voor alle deelnemers en het komt geloofwaardig over omdat iedereen het erover eens is.

Volgens dit scenario zal de conferentie van Rome eenvoudig aantonen dat de machtigen niet te straffen zijn, terwijl het juist de bedoeling is dat een belangrijk rechtsinstituut wordt opgericht dat de overwinning bevestigt van recht over geweld.

Toch hoeft het niet zo te gaan als het er nu naar uitziet. Echte vooruitgang kan worden gemaakt door te erkennen dat Rome maar een stap is in het proces en niet het uiteindelijke doel. De verzekering moet dan ook worden gegeven dat het proces in de juiste richting blijft voortgaan.

De eerste stap daartoe zou een strafhof met grote bevoegdheden moeten zijn. Uiteindelijke zou dat hof door de hele wereld moeten worden erkend.

Dit is nodig om twee redenen. In de eerste plaats heeft een zwak hof geen geloofwaardigheid. Er zullen grote risico's bestaan dat een onschuldige wordt veroordeeld door onvermijdelijke juridische fouten, of dat schuldigen worden vrijgesproken als het hof geen bewijs weet te verkrijgen.

Ook zou een proces onderwerp van politieke manipulatie kunnen worden of alleen al de schijn daarvan hebben. Een strafhof met geringe bevoegdheden zal er nooit in slagen om de legitimiteit op te bouwen die ieder hof nodig heeft om te kunnen functioneren.

De tweede reden waarom een - algemeen geaccepteerd - strafhof met beperkte bevoegdheden, een verkeerde keus is voor de conferentie van Rome, heeft te maken met de Veiligheidsraad. Opdrachten van de Veiligheidsraad worden geacht belangrijk te zijn en vormen de enige bron van werk voor het hof.

Het zou een grote stap terug zijn als de Veiligheidsraad rechtszaken, die lijken op die welke zijn gevoerd met betrekking tot het voormalige Joegoslavië en Rwanda, doorverwees naar een orgaan dat minder goed is uitgerust dan de twee ad hoc-tribunalen. Bovendien zou het verspilling zijn als de Veiligheidsraad de praktijk voortzet om parallel aan een machteloos internationaal strafhof ad hoc-tribunalen op te zetten.

Dit is de realiteit waarin van de conferentie van Rome wordt verwacht een verdrag op te stellen voor de doeltreffende vervolging van misdadigers die de levens en veiligheid van hele bevolkingen in gevaar brengen.

In het licht van die realiteit, zou het beste resultaat van de conferentie de oprichting zijn van een hof met grote bevoegdheden, dat eruit ziet en functioneert als een strafhof, zelfs als het beschikt over een minimum aan steun dat nodig is om het op te richten.

Het hof zal zijn meeste werk van de Veiligheidsraad krijgen. Maar als het verdrag er eenmaal is, zal het aantal staten dat het geratificeerd heeft er niet toe doen, omdat zij alle zijn gebonden aan de resoluties van de Veiligheidsraad die de jurisdictie van het hof bepaalt.

Als het hof er, tijdens zijn functioneren, in slaagt zijn legitimiteit op te bouwen - zoals volgens mij de twee ad hoc-tribunalen hebben gedaan - zal het verdrag op grond waarvan het hof wordt opgericht, op de lange termijn waarschijnlijk door meerdere staten worden geratificeerd.

Maar als in Rome een grote groep staten zich uitspreekt voor een hof met beperkte bevoegdheden, een hof waarvoor staten hun misdaden kunnen verhullen die de veroordeling van de internationale gemeenschap verdienen, dan zal het moeilijk zijn om zich voor te stellen welke correctieve maatregelen in de toekomst kunnen worden genomen om leven te blazen in een doodgeboren instelling.

    • Louise Arbour
    • voor Rwanda. ©International Herald Tribune