De Who is Who van de kabinetsformatie

Informateurs, onderhandelaars, werkgroepjes - hoe werkt de kabinetsformatie? Vijf lagen in een geheimzinnig onderhandelingsproces.

DEN HAAG, 13 JUNI. De grote vergaderzaal is leeg maar aan het Binnenhof worden dezer dagen eerder méér dan minder besluiten genomen. In de statige ministerskamer van de Eerste Kamer, in verscheidene zaaltjes van de Tweede Kamer en zelfs op ministeries praten groepjes Kamerleden over onderwijs, over deeltijdwerk, over belastingen. Het gepuzzel heet kabinetsformatie en het resultaat is een regeerakkoord dat de meerderheid van het parlement voor vier jaar bindt.

“Wij doen er geen mededelingen over”, zo antwoordt de PvdA-fractie op de vraag hoe het formatieproces is georganiseerd. Ook bij D66 geen informatie over de formatie. “Alles wat met de formatie te maken heeft is nu eenmaal per definitie geheimzinnig”, luidt de verklaring bij de Democraten. Met behulp van de deelnemers zelf laat zich wel een organogram schetsen dat aangeeft hoe het regeerakkoord tot stand komt.

Bovenaan - in formele zin althans - staat het staatshoofd. Zij is immers degene die volgens de grondwet de ministers benoemt. Regelmatig, afgelopen dinsdag nog, ontvangt Hare Majesteit de door haar benoemde informateurs om te horen hoe het met hun werkzaamheden staat.

Primaire taak van de informateurs is het regisseren van de onderhandelingen tussen de politici die zoveel mogelijk van hun partijprogramma in het regeerakkoord proberen te krijgen: Wallage (PvdA), Bolkestein (VVD) en De Graaf (D66). Waar precies de grens tussen regisseren en onderhandelen ligt bij deze zes politici die elkaar goed kennen, blijft binnenskamers.

Om hen van concrete voorstellen te voorzien, hebben de heren en een dame drie werkgroepen van fractiespecialisten in het leven geroepen. De werkgroep 'Intensiveringen en ombuigingen' (in Haags jargon al afgekort tot I&O) moet aangeven hoeveel er moet worden bezuinigd om geld vrij te maken voor nieuw beleid. 'Belastingen' buigt zich over hervorming van het belastingstelsel. 'Werk en inkomen' gaat over sociaal-economisch beleid.

Hoewel formeel gescheiden, zijn deze drie groepjes nauw met elkaar verweven. De personele bezetting laat nogal wat 'dubbelfuncties' zien. Zoveel toonaangevende financieel-economische specialisten heeft een fractie nu eenmaal niet. Maar de verwevenheid gaat verder. De werkgroep 'Werk & Inkomen' kan bijvoorbeeld best vinden dat de laagst betaalde werknemers inkomenssteun moeten krijgen, maar inkomenssteun moet vaak langs fiscale weg bij de juiste mensen terecht komen. En daarover gaat 'Belastingen'. De ene werkgroep zit wel eens op de andere te wachten.

Behalve deze drie vaste werkgroepen worden op verzoek van informateurs en onderhandelaars regelmatig ad-hoc groepjes geformeerd. De onderwijs-specialisten van de fracties moeten dan bijvoorbeeld aangeven wat de plannen en problemen zijn bij de klassenverkleining. De levensduur van de groepjes loopt uiteen: de landbouwspecialisten hadden binnen twee uur een aantal mogelijke bezuinigingen op een rij, de defensiespecialisten zijn het na meer dan een week nog altijd niet eens. Als het over geld gaat - en dat gaat het meestal tijdens een formatie - rapporteren deze Kamerleden niet rechtstreeks aan informateurs en onderhandelaars, maar aan de werkgroep I&O.

De ad hoc werkgroepjes dienen vooral te inventariseren. Het uitruilen van standpunten en het smeden van compromissen doen de onderhandelaars liever zelf. De formatie kan wat dit betreft worden vergeleken met het leggen van een puzzel, waarbij de fractiespecialisten de stukjes mogen aandragen.

De PvdA heeft als grootste partij het voortouw bij de uitnodigingen. De werkgroep Belastingen bijvoorbeeld vergadert soms op het ministerie van Financiën, de domicilie van werkgroeplid Vermeend (demissionair staatssecretaris van Financiën) en soms op Sociale Zaken, de werkplaats van lid Melkert (demissionair minister van Sociale Zaken). “Tussen de twee departementen is een competitie ontstaan met betrekking tot de geserveerde broodjes”, signaleert D66-Kamerlid Giskes. “Discussies over tarieven en belastingschijven worden verluchtigd door de strijd om het lekkerste broodje.” Sociale Zaken ligt voor.

Voor het doorrekenen van voorstellen of ander ondersteunend werk, kunnen informateurs, onderhandelaars en werkgroepen een beroep doen op ambtenaren. Op het ministerie van Financiën zijn inmiddels twee groepen ambtenaren geformeerd: eentje die rekent voor VVD'er Zalm, en de ander die rekent voor PvdA'er Vermeend. Dit om het lekken van standpunten en varianten van de ene partij naar de andere te voorkomen.

Met partijleiders en fractievoorzitters bijna permanent aan de onderhandelingstafel, groeit het belang van de vice-fractievoorzitters. Zij coördineren de meningsvorming binnen de fractie. Bij de VVD bijvoorbeeld zijn vijf 'clusters' gevormd, ter ondersteuning van de partijgenoten in de werkgroepjes en onderhandelaar Bolkestein. Zij rapporteren aan vice-fractievoorzitter Korthals, die op zijn beurt rapporteert aan Bolkestein.

Geheel buitenspel bij dit alles staan de volksvertegenwoordigers die niet tot de drie formerende partijen behoren. De nieuwelingen van de twaalfkoppige GroenLinks-fractie bijvoorbeeld, op 6 mei nog behorend tot de grote winnaars, volgen introductiecursussen en lezen zich in. Vaak in onderwerpen waarover intussen elders in het gebouw afspraken worden gemaakt.