De Amerikaanse telecommarkt twee jaar na een nieuwe wet; Onbedoelde gevolgen van deregulering

De Amerikaanse Telecommunicatiewet van 1996 moest de markt dereguleren en vrije concurrentie bevorderen. Maar er kwam concentratie in plaats van concurrentie en er kwamen rechtszaken in plaats van deregulering. Waarom?

De meeste Amerikanen zijn in dit land van de vrije markt nog steeds overgeleverd aan de nukken van één plaatselijke telefoonmaatschappij. De dienstverlening laat te wensen over maar keus is er niet. Probeer maar eens gewoon een nieuwe aansluiting te krijgen of in geval van klachten een sprekend persoon te bereiken. Het enige alternatief is mobiel bellen, maar de meeste mensen kiezen dat toch naast een gewone aansluiting en niet als volledige vervanging van de gewone aansluiting.

Dat wat betreft het plaatselijke telefoonverkeer. Daarnaast moet bijna iedereen ook nog eens een tweede maatschappij kiezen voor langeafstandsverbindingen. Dat is zo verwarrend dat het gros van bellend Amerika zich niet eens goed realiseert dat het zo werkt. Wie in New York gaat wonen, komt terecht bij Bell Atlantic als plaatselijke telefoondienst maar hoort dan dat hij moet kiezen voor een maatschappij die de langeafstandsverbindingen verzorgt. Dat kan AT&T zijn, maar ook Sprint, MCI, LCI, WorldCom en nog vele andere. In Chicago komt de klant automatisch eerst terecht bij Ameritech, de plaatselijke maatschappij, maar moet voor de langeafstandscommunicatie dezelfde keus maken. Het land is in 1984 verdeeld in zeven geografische gebieden waar evenzovele Baby Bells het voor het zeggen hebben. Baby Bells zijn van AT&T ('Ma Bell') afgesplitste telefoonmaatschappijen.

Het is eigenlijk nog ingewikkelder. Tweehonderd miljoen Amerikanen vallen binnen dit systeem, de overige vijftig miljoen wonen in een gebied of stad waar om allerlei redenen in 1984 geen Baby Bell is begonnen. Die consumenten hebben nu wel meer keuzemogelijkheden. In de VS zijn in totaal 1.300 telefoonmaatschappijen.

Deze ingewikkelde situatie had moeten veranderen. Meer dan twee jaar is verstreken sinds president Clinton in februari 1996 zijn handtekening zette onder een vergaande Telecommunicatiewet. Het doel ervan was deregulering op alle fronten en meer concurrentie op de vrije markt. De wet verving het AT&T-akkoord van 1982 dat per 1 januari 1984 een einde maakte aan het Bellsysteem en het zag er veelbelovend uit. Eindelijk zouden alle telecommunicatiemaatschappijen overal in het land de mogelijkheid hebben om activiteiten te beginnen. En niet alleen dat, ook de kabelmaatschappijen zouden telefonie kunnen gaan verzorgen en in de toekomst zelfs de elektriciteitsmaatschappijen. Wettelijke obstakels waren er in principe niet meer en iedereen kon zich op andermans terrein begeven. In de praktijk is het echter niet zo gelopen als de politiek zich had gewenst. De hoop was dat de Baby Bells hun regio's zouden openstellen voor concurrenten. Als ze aan die voorwaarde hadden voldaan mochten ze zelf langeafstandsverbindingen gaan verzorgen. Het was de wens van de politiek, de wens van de langeafstandsmaatschappijen en de Baby Bells dachten dat ze nu vrij gemakkelijk hun marktterrein konden gaan uitbreiden. Tweeëneenhalf jaar geleden bestond dan ook de indruk dat de lobbyisten van de Baby Bells de wet net iets meer in hun richting hadden kunnen buigen. Waarom liep het anders?

De gewenste concurrentie kwam er om allerlei redenen niet en de zaak eindigde in de rechtszaal, waar partijen elkaar beschuldigen van oneerlijke concurrentie, intimidatie en het streven naar monopolies. SBC Telecommunications, een van de Baby Bells, heeft zelfs onderdelen van de Telecommunicatiewet aangevallen omdat die in strijd met de grondwet zouden zijn. SBC had een verzoek ingediend bij de Federal Communications Commission (FCC) om langeafstandsverbindingen te mogen verzorgen. Dat verzoek werd geweigerd omdat SBC praktisch gezien in zijn eigen regio nog steeds een monopolie heeft. Met de Telecomwet van 1996 in de hand ging het bedrijf naar de rechter en zei met zoveel woorden: “Wij worden gestraft voor iets wat we niet hebben gedaan. De regels waren zo toen de wet werd aangenomen, maar volgens diezelfde wet is er nu een vrije markt waarop wij ons ook vrij moeten kunnen bewegen.” Een federale rechter in Texas gaf het bedrijf op oudejaarsdag 1997 gelijk en de zaak zal mogelijk later dit jaar in hoger beroep dienen.

Maar er waren nog andere onbedoelde gevolgen van de Telecomwet. Opeens explodeerden de activiteiten van kleine telefoonmaatschappijtjes die bijvoorbeeld telefooncellen exploiteren en exorbitante tarieven voeren voor interlokale gesprekken. Ze mogen zich overal vrijer bewegen omdat de Baby Bells graag concurrentie toestaan. De consument die niet oplet ziet op zijn telefoonrekening een maand later opeens een onredelijk hoog bedrag, zonder dat daar iets tegen te doen is. Het past ook in de algehele sfeer van onzekerheid die alle partijen ervoeren. Niemand wist goed hoe de vrije markt voor telecommunicatie zich zou ontwikkelen. Agressieve marketing kan in elk geval geen kwaad, moet de redenering zijn geweest. Slamming en cramming zijn dan ook toegenomen. 'Slamming' is het ongevraagd veranderen van de langeafstandsmaatschappij van de abonnee en 'cramming' is het heffen van vergoedingen voor diensten die nooit zijn gevraagd, zoals call waiting of callerID. Het aantal telemarketers van telecomdiensten dat in de avonduren abonnees lastigvalt nam ook eerder toe dan af. Maar de wellicht belangrijkste consequentie van de nieuwe wet was dat maatschappijen die met elkaar zouden moeten concurreren gingen fuseren. Al gauw na het tot stand komen van de Telecomwet gingen Bell Atlantic en Nynex samen in een transactie van 17 miljard dollar en ontstond er een vergroot Bell Atlantic. Southwestern Bell lijfde PacTel in voor 16,5 miljard dollar en noemde zich SBC Communications. SBC nam SNET, een kleinere telefoonmaatschappij in Connecticut, over voor 5 miljard. Vorige maand besloten SBC en Ameritech te fuseren in een transactie van 61 miljard dollar, waardoor SBC nog weer groter zou worden. AT&T heeft vorig jaar ook nog met SBC gesproken over een samengaan maar dat werd van overheidswege ontmoedigd.

British Telecom meende ook dat de gedereguleerde Amerikaanse telecommarkt lucratief zou worden en bracht in november 1996 een bod uit op MCI van 21 miljard dollar. De transatlantische overname werd de volgende zomer verlaagd naar 17 miljard wegens de enorme verliezen die MCI aan het maken was bij het betreden van de lokale markten. Dat was een teken aan de wand. De Britten begrepen dat de markt inderdaad niet zo snel zou opengaan als ze verwachtten. BT werd 'gered' door WorldCom, dat de kracht van MCI wel goed kon gebruiken en zelf al op veel lokale markten zit. WorldCom, een snelgroeiend telecombedrijf, heeft vorig najaar 37 miljard geboden voor MCI en die combinatie wacht nu op goedkeuring van diverse overheden in de VS en Europa. GTE bood ook nog 28 miljard dollar in cash voor MCI maar verloor de biedingsstrijd. De recente avances van SBC richting Ameritech worden met argusogen bekeken. Een combinatie van dergelijke omvang lijkt in strijd met alles wat de Telecommunicatiewet nastreefde. Een nog groter gebied wordt opeens gemonopoliseerd door één bedrijf. SBC en Ameritech beheersen samen een derde van alle telefoonaansluitingen in de VS.

Bill Bane, telecomanalist bij Mercer Management Consultants, zegt dat niemand het de Baby Bels kwalijk kan nemen dat ze hun werkterrein beschermen. Ze hebben immers alles te verliezen.

Hij zit daarmee qua analyse op één lijn met Scott Cleland, telecomanalist en directeur van de Legg Mason Precursor Group. Die legde onlangs aan een Senaatscommissie uit waarom de maatschappijen fuseren en waarom ze hun telefoonlijnen niet openstellen. Hij denkt dat de FCC in de uitwerking van de Telecomwet te strenge voorwaarden stelt aan de Baby Bells. In de praktijk moeten de Baby Bells hun lijnen doorverkopen aan concurrenten om te kunnen laten zien dat er concurrentie in hun gebied is. Dat is noodzakelijk voor ze om toegang te krijgen tot langeafstandstelecommunicatie.

“Het is volgens mij zo dat de Telecomwet voor het grootste deel afgegleden is naar een grote regulerende, politieke en wettelijke strijd over toetreden van de Baby Bells tot langeafstandsverbindingen”, aldus Cleland. Die fixatie daarop gaat volgens hem zo ver dat andere doelstellingen, zoals minder regels, lagere prijzen, betere dienstverlening en verspreiding van nieuwe soorten technologie in de verdrukking zijn geraakt.

Uiteindelijk, zegt Cleland, hebben ook deze bedrijven hun aandeelhouders aan wie ze verantwoording moeten afleggen. Omdat ze de Telecomwet en de gevolgen daarvan in de praktijk als bedreigend ervaren zoeken ze schaalvergroting als verdediging. “Grotere schepen zijn moeilijker tot zinken te brengen.”

“Plaatselijke concurrentie zal maar heel langzaam op gang komen”, zegt Cleland. “De FCC (Federal Communications Commission) hanteert een harde lijn om de Baby Bells uit de langeafstandstelefonie te houden. Daardoor ontstaat een patstelling die moeilijk te doorbreken lijkt.” Volgens Cleland duurt het in het huidige tempo nog minstens vier tot vijf jaar voordat er van echte concurrentie sprake kan zijn. Er zijn duizendeneen bezwaren, sommige van technisch-juridische aard, andere die het gevolg zijn van vaagheden in de wet. Cleland: “Die hele Telecomwet moet eigenlijk op de helling, maar dat komt er om allerlei redenen niet van.”

De wetgevers in Washington hebben zich gerealiseerd dat de wet die twee jaar geleden is aangenomen onbedoelde effecten heeft gehad en allesbehalve concurrentie bewerkstelligt. Verschillende Congrescommissies hebben de laatste tijd al hoorzittingen belegd. Maar een herziening van de wet zal er voorlopig niet komen. Het kost enorm veel tijd iets op te stellen dat een meerderheid vindt in het Congres. Wetgevers beschouwen de kwestie ook niet als prioriteit. De agenda is vol en in november zijn er voor veel Congresleden tussentijdse verkiezingen. Nog een reden om al te grote politieke turbulentie te vermijden.

Bane, de telecomanalist, heeft geen goed woord over voor de overheid. “Regelgevende instanties bestaan vaak uit juristen die oude oorlogen vechten. Dit is een nieuwe industrie”, zegt hij.

Volgens Bane ligt er een basis voor toekomstige concurrentie. Consumenten hebben straks meer keus, bijvoorbeeld door de verbetering van mobiele verbindingen en Internettelefonie. Op dit moment heeft de consument al profijt, want de tarieven dalen. Over de klachten van individuele abonnees zegt hij: “Noem mij een land waar het beter geregeld is dan hier. Je hoort in Europa ook voortdurend klachten over lange wachttijden en slechte dienstverlening door de PTT's.”

In een toelichting op de mammoetfusie van SBC en Ameritech probeerden de topmannen van beide bedrijven te benadrukken hoe goed hun samengaan was voor bevordering van de concurrentie. “Wij hebben al een miljoen abonnees verloren aan concurrenten”, verklaarde Edward Whitacre, topman van SBC. Ook zijn collega Notebaert van Ameritech had in vijf staten al vijfhonderdduizend abonnees verloren. Hij hield niet op te wijzen op de groeiende concurrentie die na de fusie zou ontstaan. Hij noemde de fusie 'de Viagra voor concurrentie', verwijzend naar het recent geïntroduceerde medicijn ter bevordering en instandhouding van erecties. Volgens Whitacre hebben SBC en Ameritech minstens 'vierhonderd concurrenten'. Toch wezen analisten erop dat juist door de fusie Ameritech zijn lokale initiatieven op het gebied van mobiele telefonie zou staken, en andersom zou SBC hetzelfde doen in Chicago, de thuismarkt van Ameritech. Commentatoren vonden het wrang dat Ameritech, het bedrijf dat gezien werd als een 'sportieve' Baby Bell die wel degelijk probeerde concurrentie toe te laten, nu fuseerde met SBC, de meest onverzettelijke Baby Bell, die probeert om secties van de Telecomwet ongrondwettig te laten verklaren door de rechtbank.

Concurrentie op grote schaal laat nog lang op zich wachten omdat de regionale markten voor het grootste deel nog potdicht zitten. Velen verwachten dat de fusie tussen SBC en Ameritech door de overheid zal worden goedgekeurd, ook al worden daarmee drie van de zeven voormalige Baby Bells weer samengevoegd.

“Uiteindelijk denk ik dat de overheid de SBC-Ameritechfusie niet zal tegenhouden, hoewel ik ook denk dat het voor justitie op het randje zal zijn”, aldus Cleland. “In wezen zullen twee van de best geleide telefoonmaatschappijen een van de beste telefoonmaatschappijen in het land worden. Voor 80 tot 90 procent van hun abonnees zal SBC-Ameritech hun lokale maatschappij worden voor minstens vijf tot tien jaar. Het is in hun belang dat die maatschappij sterk is want er zal nog geen werkelijk alternatief aanwezig zijn.”

    • Lucas Ligtenberg