De politie heeft twee ministers nodig

Hoeksteen van het politiebestel is de gedeelde verantwoordelijkheid van de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie. H.C.J.L. Borghouts vindt dat aan die dualiteit moet worden vastgehouden.

De onderhandelingen over de vorming van het kabinet-Kok II zijn in volle gang. Daarbij komen ook vraagstukken aan de orde als de veiligheid op straat en de bestrijding van de criminaliteit. In de komende kabinetsperiode hoeft echter niet of nauwelijks gesleuteld te worden aan het sinds 1994 bestaande politiebestel.

In de eerste plaats zouden veranderingen in het bestel wel erg snel komen na de grootscheepse reorganisatie-operatie die de politie heeft ondergaan en waarbij 148 gemeentekorpsen en het korps rijkspolitie zijn omgesmeed in één politie, onderverdeeld in 25 regionale korpsen en een landelijk korps. De voordelen van deze reorganisatie zijn nog niet allemaal benut en we hebben nog niet bereikt wat we met de nieuwe politie-organisatie kunnen bereiken.

Het lijkt er evenwel op dat sommige politieke partijen toch aan een verdergaande herstructurering denken en wat betreft de topstructuur van de Nederlandse politie-organisatie een definitieve streep willen zetten onder een beginsel dat steeds als een van de hoekstenen van ons politiebestel werd beschouwd. Ik doel op het plan om niet langer twee ministers, te weten die van Binnenlandse Zaken en die van Justitie, bij het beheer van de Nederlandse politie te betrekken, maar om dat over te laten aan één minister, namelijk die van Binnenlandse Zaken. Hierbij zou voor een deel een einde komen aan de dualiteit van het beheer over de politie die steeds zo kenmerkend was voor ons bestel. Op dit ogenblik is de minister van Binnenlandse Zaken 'beheerder op afstand' van de regionale korpsen met op een aantal terreinen inspraak van zijn ambtgenoot van Justitie en is de minister van Justitie op zijn beurt direct beheerder van het Korps landelijke politiediensten met een zeker inspraak van zijn collega van Binnenlandse Zaken. In dit korps is een aantal zelfstandige en ondersteunende politietaken ondergebracht waarvan werd gevonden dat die beter op landelijk en niet op regionaal niveau konden worden uitgevoerd. De gedachte zou nu zijn om het Korps landelijke politiediensten te brengen onder direct beheer van de minister van Binnenlandse Zaken waarbij in het midden wordt gelaten in hoeverre door de minister van Justitie invloed kan worden uitgeoefend op het beheer van zowel de regionale korpsen als het Korps landelijke politiediensten.

Een dergelijke reorganisatie van ons politiebestel vindt geen steun in de recente evaluatie van de Politiewet 1993. Zij is ook een behoorlijk grote operatie, die zich niet kan beperken tot het Korps landelijke politiediensten. De positie van de Koninklijke Marechaussee hier in het midden latend, zou die operatie zich ook moeten uitstrekken over de vele bijzondere opsporingsdiensten (die onder de ministers van Financiën, van Economische Zaken en van Landbouw en Visserij ressorteren). Indien dit niet zou gebeuren, zou de wel erg paradoxale situatie ontstaan dat een groot aantal ministers over opsporingsdiensten beschikt, terwijl dit niet het geval is bij de minister die bij uitstek verantwoordelijk is voor de opsporing en vervolging van misdrijven, de minister van Justitie.

Nu heeft de Politiewet 1993 de minister van Justitie, die verantwoordelijk is voor de strafrechtelijke handhaving van onze rechtsorde, niet zonder reden met het beheer van het Korps landelijk politiediensten belast. De wetgever heeft dit in de eerste plaats gedaan omdat de minister van Justitie, indien hij niet langer bij het beheer van enig substantieel onderdeel van de Nederlandse politie zou zijn betrokken, zich al te zeer dreigde te vervreemden en te verwijderen van de politieproblematiek, waardoor hij de hem opgedragen taak bij de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde op den duur niet naar behoren zal kunnen vervullen. Zonder het instrument van het Korps landelijke politiediensten staat de minister van Justitie bij deze taakuitoefening met lege handen.

Idealiter ligt het beheer van een organisatie bij degene die verantwoordelijk is voor de taakuitvoering. Beheer en gezag over een organisatie in één hand levert de meest adequate aansturing van die organisatie op. De lijnen zijn duidelijk en de politieke verantwoordelijkheid voor het reilen en zeilen laat zich gemakkelijk realiseren. Aan dat organisatie-ideaal kan in het Nederlandse politiebestel in belangrijke mate niet worden voldaan, omdat er niet één gezag over de politie is. Wat betreft de handhaving van de openbare orde berust het gezag over de politie bij de burgemeester van de desbetreffende gemeente en met betrekking tot de handhaving van ons strafrecht berust het gezag bij het openbaar ministerie. In de 25 regio's is dit wat betreft het beheer opgelost door steeds de burgemeester van de zogenaamde centrumgemeente van elke regio met het beheer te belasten en de hoofdofficier van justitie en de andere burgemeesters daarbij een sterke betrokkenheid te geven. Aan die band tussen gezag en beheer aan de basis van de politiestructuur wordt terecht zeer gehecht. Met andere woorden: dualiteit van gezag brengt dualiteit van beheer met zich.

Ik ben een groot voorstander van dat dualisme. Voor alle duidelijkheid: ik ben dat niet alleen thans, nu ik werkzaam ben voor die ene politieminister, de minister van Justitie; ik was dat ook toen ik werkte voor die andere politieminister, de minister van Binnenlandse Zaken. Dat dualisme moeten we niet alleen aan de basis maar ook aan de top van de politiestructuur hebben.

Er is een tweede belangrijke reden voor de wetgever om de minister van Justitie met het beheer van het Korps landelijke politiediensten te belasten. Het merendeel van de onderdelen van het korps verricht geheel of grotendeels zelfstandige en ondersteunende taken op het terrein van de voorkoming en bestrijding van de (georganiseerde) criminaliteit. De politieke verantwoordelijkheid daarvoor berust bij de minister van Justitie en het is voor deze minister van belang dat hij het Korps landelijke politiediensten, niet alleen via het openbaar ministerie, maar ook direct kan aansturen.

Het tweede uitgangspunt dat men steeds aantreft in de discussie over het politiebestel betreft de rangorde van gezag en beheer. Beheer volgt gezag en niet andersom. Hetgeen in het kader van de handhaving van de openbare orde, de hulpverlening door de politie en de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde moet gebeuren, is bepalend voor het beheer van de personele en materiële middelen. Dit uitgangspunt brengt met zich mee dat bij voorkeur gezag en beheer in één hand liggen, maar dat wanneer dit niet mogelijk is, zoals bij de politiezorg op regionaal niveau, het gezag op enigerlei wijze invloed op het beheer moet kunnen uitoefenen. Immers, binnen de algemene financiële kaders en met inachtneming van de landelijke prioriteiten, moeten de dragers van het gezag, de burgemeesters en het openbaar ministerie, de taakuitoefening van de politie kunnen bepalen en de prioriteiten kunnen stellen. Zou die mogelijkheid niet bestaan, en zouden de dragers van het gezag slechts moeten afwachten welke mensen en middelen hun ter beschikking worden gesteld, dan ligt het adagium 'gezag volgt beheer' in het verschiet. Op dat ogenblik kan de minister van Justitie zijn verantwoordelijkheid voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde niet meer waarmaken. De positie van de minister van Justitie als politiek verantwoordelijk bewindspersoon voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, wordt, zo moet worden gevreesd, nog eens verder ondergraven door de wens van de Partij van de Arbeid de minister van Binnenlandse Zaken voorts coördinerend minister voor veiligheid en politie te laten zijn. Deze coördinerende minister zou in die optiek de prioriteiten van de verschillende departementen op het gebied van veiligheid op elkaar moeten gaan afstemmen en daarvoor de verantwoordelijke bewindspersoon tegenover het parlement moeten zijn. Daarmee is toch duidelijk gezegd dat de minister van Binnenlandse Zaken niet alleen beheerder wordt en als zodanig zijn collega's faciliteert, maar dat hij ook in belangrijke mate inhoudelijk zijn stempel zal gaan drukken op het beleid terzake, inclusief dat van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.

In de tweede plaats wordt in dit bestuurlijke model de minister van Justitie over één kam geschoren met die van Verkeer en Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Uit het oog wordt verloren dat het toch zo is dat de minister van Justitie niet alleen verantwoordelijk is voor de strafrechtelijke handhaving van zijn eigen wetgeving maar ook van die van alle andere ministers.

Veiligheid laat zich, ruw gezegd, realiseren door het nemen van preventieve en repressieve maatregelen. Met name voor die repressieve maatregelen is de minister van Justitie verantwoordelijk of het nu gaat om de strafrechtelijke handhaving van zijn eigen regelgeving dan wel om die van zijn collega's. Waarom kan niet gewoon worden erkend dat voor de handhaving van de Nederlandse rechtsorde twee ministers, ieder vanuit zijn eigen invalshoek, verantwoordelijk zijn? Het lijkt mij toch weinig reëel dat de minister van Justitie als politiek verantwoordelijke voor de strafrechtelijke handhaving van onze rechtsorde, terzake onder de coördinatie van de minister van Binnenlandse Zaken zou komen te staan en de handhaving van ons strafrecht in belangrijke mate afhankelijk wordt van bestuurlijke overwegingen.

Bij zijn beleid moet de minister van Justitie zich in het bijzonder richten op de bestrijding van de zware georganiseerde criminaliteit. Het beheer over het Korps landelijke politiediensten, in ieder geval over de onderdelen die zich met de bestrijding van de zware georganiseerde criminaliteit bezighouden, door de minister van Justitie lijkt mij de beste waarborg dat daarvoor voldoende aandacht blijft bestaan en voldoende financiële middelen worden uitgetrokken. Wanneer de samenhang tussen gezag en beheer wordt losgelaten, zal het onontkoombaar zijn dat degene die gaat over het beheer in belangrijke mate de beleidskeuzes zal bepalen. Overheveling van het beheer van het Korps landelijke politiediensten betekent dat ook het tweede uitgangspunt 'beheer volgt gezag' wordt verlaten en dat uiteindelijk het gezag het beheer zal volgen. Vergeten wordt dan waarom we zaken hebben geregeld zoals we dat hebben gedaan. Juist uit het oogpunt van die checks en balances is die dualiteit van zeggenschap over de politie altijd een leidend beginsel geweest. Overheidsmacht en zeker over een zo belangrijk instrument als de politie, zo was steeds het oordeel, diende te worden gespreid.

De overheid heeft de plicht haar taken en bevoegdheid met de haar ter beschikking gestelde personen en middelen zo doelmatig en doeltreffend mogelijk uit te voeren. Maar Nederland is geen bedrijf, alhoewel in sommige kringen de term 'BV Nederland' populair is. Ons land is een democratische rechtsstaat en voor de inrichting daarvan gelden naast de eisen van doeltreffendheid en doelmatigheid nog andere eisen. Het valt mijns inziens te betwijfelen of het onderbrengen van het beheer van de politie bij één minister de efficiëntie en effectiviteit van de criminaliteit en de veiligheid van de burger bevordert. Maar los daarvan rijst de vraag of er geen bedenkingen van democratische en rechtsstatelijke aard zijn tegen een dergelijke machtsconcentratie. De ideeën over het beheer van de politie moeten ook aan die bezwaren worden getoetst.