Nieuwe orde is niet afdwingbaar

Wankelt de diplomatie van president Clinton? Een bevestigend antwoord zou wel heel radicaal klinken. Maar dat zij scheuren heeft opgelopen, is wel zeker. Een rijtje. Het vredesproces tussen Israel en de Palestijnen is vastgelopen op Israels onwil de afgesproken troepenterugtrekking in de voorgenomen fasen af te wikkelen. Wegens de Aziatische crisis heeft het Amerikaanse concept van de vrije wereldmarkt zware averij opgelopen.

De nucleaire experimenten van India en Pakistan hebben het uit 1970 stammende en in 1995 voor onbepaalde tijd verlengde verdrag tegen spreiding van kernwapens alsmede het gloednieuwe algehele kernproefverbod opgeblazen. De financieel-economische crisis in Rusland plaatst vraagtekens bij de toekomst van dat land binnen de door de VS nagestreefde wereldorde. De Servische furie in Kosovo verlengt de tragedie op de Balkan.

Clinton zou zwaar aangeslagen zijn door de affaire-Lewinsky, de stagiaire in het Witte Huis met wie hij een verhouding zou hebben gehad. Zijn adviseurs hebben het executive privilege ingeroepen om niet in het onderzoek van speciale aanklager Starr te hoeven getuigen. Hun argument is dat het onderzoek de president zwaar belast en Clintons presidentschap bemoeilijkt. De rechter heeft dat erkend, maar zij heeft desondanks, na het horen van Starr achter gesloten deuren, bepaald dat de presidentiële adviseurs zich niet aan het afleggen van getuigenis mogen onttrekken. Het Witte Huis heeft daarop besloten niet tegen de uitspraak in beroep te gaan.

De Republikeinse meerderheid in het Amerikaanse Congres wacht af of Starrs onderzoek voldoende materiaal oplevert voor een zogenoemde impeachment-procedure, gericht op het afzetten van de president. (De constante populariteit van Clinton bij het publiek is een complicatie.) Intussen maken de Republikeinen van Clintons verzwakte positie gebruik om zijn buitenlands beleid in de door hen gewenste richting om te buigen. Dat blijkt uit de kritiekloze steun die Republikeinse leiders verlenen aan de regering-Netanyahu, het komt ook tot uiting in hun weigering extra middelen aan het Internationale Monetaire Fonds te verlenen en in hun weigering de president een ruim mandaat te verstrekken bij het aangaan van nieuwe internationale onderhandelingen over handelsverruiming. Ten slotte heeft de veronderstelde Chinese connectie bij Clintons herverkiezing in 1996 de Republikeinen aangemoedigd de annulering te eisen van Clintons aanstaande staatsbezoek aan China.

De tegenslagen zijn van uiteenlopende aard, maar zij zijn toch op één noemer te brengen: de wereld voegt zich niet eenvoudig naar het concept van vrede door onderhandelingen en van verbroedering door internationale interdependentie, de zogenoemde globalisering. Een afwisseling van beloning en straf, de befaamde carrot and stick-politiek, moest dwarsliggers overtuigen en aarzelaars overhalen. Maar de regering-Clinton is niet in staat gebleken de Amerikaanse volksvertegenwoordigers en de partners tot voldoende eenheid van beleid te bewegen.

Het zogenoemde Glenn-amendement (naar senator Glenn) dwingt de Amerikaanse regering nu India en Pakistan sancties op te leggen. Amerika's partners voelen weinig voor sancties. Buitenlandse politiek vereist naar hun mening manoeuvreerruimte om te kunnen slagen. Internationaal beleid mag niet per wet worden opgelegd. Vandaar dat Frankrijk en Rusland ijveren om de betrokken staten in hun waarde te laten, onderhandelingen met hen aan te knopen en hen te bewegen zich alsnog bij de internationale regels aan te sluiten.

In de kwestie-Israel stuurt de regering-Clinton tussen de benadering van de internationale partners en het standpunt van het Congres. De Europese Unie wil een eigen plaats aan de onderhandelingstafel. Haar was een rol toebedeeld als financier van Palestijnse projecten die waren beoogd als uitvloeisel van de beoogde vredesregeling. Sinds die regeling steeds verder uit het zicht raakt, heeft de Unie zich openlijk opgeworpen als pleitbezorger van de Palestijnse zaak. Zij wenst extra pressie op de regering-Netanyahu om gevolg te geven aan de afspraken over ontruiming van de westelijke oever van de Jordaan. De halsstarrigheid van de Israelische premier vindt daarentegen begrip in het Amerikaanse Congres. De militanten in de joodse lobby en de ultra's van het vrije-marktdenken beschouwen Netanyahu als een politicus die hun steun verdient. Hun gezamenlijke invloed op de Amerikaanse volksvertegenwoordiging valt niet te veronachtzamen.

Het gebrek aan eensgezindheid binnen de internationale gemeenschap en binnen het Amerikaanse establishment belemmert de uitvoering van Clintons beleid. Maar het is niet de enige factor. Staten blijken een eigen visie te hebben op hun nationale belang. Die visie verhoudt zich dikwijls moeizaam tot wat de Amerikanen de wereld als het universele belang voorhouden. De aanvankelijke onbuigzaamheid van het door Amerika geïnspireerde IMF tegenover Indonesië heeft veel kwaad gedaan. Zij leidde tot een chaos, die weliswaar Soeharto tot aftreden heeft gedwongen, maar die het vertrouwen in herstel van de Indonesische economie verder heeft ondermijnd. Het nieuwe bewind van president Habibie zit ingeklemd tussen de eisen van versobering van het IMF en het verlangen naar verandering en hernieuwde welvaart van de Indonesiërs. Die uitersten te verzoenen is een opdracht voor de politiek, voor zowel de Indonesische als de internationale.

Het concept van een nieuwe internationale orde, zoals dat in Washington werd ontworpen na het einde van de Koude Oorlog, is aantrekkelijk. Een wereld waarin wordt gepraat in plaats van gevochten, waar vrije markt en concurrentie de welvaart voor allen doen toenemen, waar afhankelijkheden tegen elkaar worden weggestreept en nimmer tot onderworpenheid leiden, waar de winst van de een niet het verlies van de ander is - het is een fraai toekomstbeeld. Maar die orde kan de wereld niet worden opgelegd, niet door een supermogendheid als de Verenigde Staten, niet door vijf of meer permanente leden van de Veiligheidsraad en niet door de Groep van Zeven of Acht of straks Negen.

Als al een nieuwe orde voorstelbaar is, zal die moeten berusten op de vrije wil der deelnemende staten. Niet een verwarrend web van sancties en concessies, maar het voorbeeld zal moeten overtuigen. Dat gaat overigens terug op een eerder Amerikaans concept van internationale betrekkingen.