Het belastingplan voor de 21ste eeuw - van direct naar indirect; De huiver voor een resolute omslag

De rode draad in 'Belastingen in de 21ste eeuw, een verkenning' is het streven om arbeid goedkoper te maken en enige lastendruk te verleggen naar consumptie- goederen.

Dat stimuleert de vraag naar arbeid, zo luidt de redenering. Maar werkt een verschuiving van directe naar indirecte belastingen eigenlijk wel? Dit is het tweede deel van een serie over het belastingplan voor de 21ste eeuw. Kees schildert het plafond bij Bert, die op zijn beurt de plantjes water geeft bij Annie. Annie, altijd goed in koken geweest, bereidt één keer in de week een vegetarische maaltijd voor zo'n vijf anderen. Directe ruilhandel, maar dan met 'noppes', of 'nappen', of 'sterren'. Inkomstenbelasting: nagenoeg nihil. Werkgelegenheidseffect: meer dan positief. Oorzaak: verlaging van de lasten op arbeid. Gezien in: Utrecht, Amsterdam, Oostenrijk, Canada.

Een van de meest aansprekende onderwerpen van het belastingplan voor de 21ste eeuw moet voor het Paarse 'werk-werk-werk'-kabinet het thema van de verschuivingen zijn. De suggestie van de opstellers van het plan, minister Zalm en staatssecretaris Vermeend (beide Financiën) is om de belastingdruk op arbeid (inkomstenbelasting, direct) te verminderen en de negatieve gevolgen hiervan voor 's lands schatkist te compenseren met een verhoogde belasting op de toegevoegde waarde (BTW, indirect). Via een eco-tax kan zelfs nadruk worden gelegd op milieuvervuilende producten en diensten. Volgens de beide bewindslieden op Financiën zorgt een dergelijke verschuiving voor een 'robuustere grondslag' (minder mogelijkheden tot ontduiking dankzij een vermindering van het aantal aftrekposten), past zij beter in het 'internationale beeld' en wordt de werkgelegenheid hierdoor gestimuleerd.

Maar de grote vraag is of een dergelijke verschuiving wel het effect heeft dat Zalm en Vermeend beogen. Is het niet zo, wat sommige hoogleraren economie en fiscalisten beweren, dat ook de btw indirect een belasting op arbeid is, zodat het effect per saldo nagenoeg nihil is? En is het niet zo dat een lastenverschuiving naar de voor iedereen onontkoombare btw juist de onderkant van de samenleving verhoudingsgewijs het hardste treft?

Daarnaast rijst de vraag of de voorspelde groei van de werkgelegenheid niet proportioneel, nee, zelfs degressief is, zodat de effecten van een verschuiving uiteindelijk minder resultaat hebben dan gepland. En kan ten slotte het toch al hoge btw-tarief in Nederland er door een extra verhoging toe leiden dat het winkelen in het buitenland aantrekkelijker wordt voor grotere groepen? Kan, kortom, het effect op de economie van een verschuiving uiteindelijk zelfs nadelig zijn?

In Utrecht, Amsterdam en een groot aantal andere steden heeft de internationaal opererende groep Lets (local exchange trading system) inmiddels redelijk vaste voet aan de grond gekregen. “Het idee is om naast de reguliere geldeenheid een andere geldeenheid te introduceren (zoals de sterren in Utrecht of de noppes in Amsterdam) waarmee de aangesloten leden elkaar kunnen betalen. Voor het verrichten van klusjes krijg je een bepaalde hoeveelheid 'sterren' [waarde ongeveer een gulden], waarmee je dan weer diensten of goederen kunt aanschaffen”, aldus Lets-medewerkster H. van den Nagel uit Utrecht.

Het kleinschalige handelssysteem maakt - ter financiering van de collectieve sector - gebruik van een zogenoemde vlaktaks, een voor iedereen gelijk bedrag aan belasting per maand. In Utrecht bedraagt die vlaktaks vijf sterren per maand (bij een uurloon van ongeveer tien sterren). Meer werken (of meer Lets-eenheden verdienen) leidt dus niet tot een hogere afdracht van die eenheden, hetgeen werkgelegenheid stimuleert. Met dat 'belastinggeld' worden de 'ambtenaren' van Lets, die bijvoorbeeld de administratie bijhouden en ledenlijsten opstellen, betaald voor hun diensten.

De essentie van Lets, hoewel ontstaan uit de meer ideologische gedachte van zorgzaamheid voor de medemens, zit hem dus in het niet of nauwelijks afdragen van belasting over arbeid ter bevordering van de werkgelegenheid. Het wordt voor zowel de werkgever als de werknemer aantrekkelijk om diensten af te nemen of aan te bieden. Omdat het systeem naast de reguliere geldeenheid bestaat, zijn er wel wat problemen.

In principe valt het Lets-systeem namelijk onder de gewone fiscale wetten en centraal staat dat de ruilhandel niet tot concurrentie-vervalsing mag leiden. Staatssecretaris Vermeend heeft vorig jaar bepaald dat de Lets-organisaties naam, adres en woonplaats moeten doorgeven van leden die meer verdienen dan 3.000 Lets-eenheden. Grootverdieners betalen over alles boven de 3.000 eenheden gewoon belasting, in guldens.

Op lokaal niveau blijkt Lets redelijk effectief te zijn, maar het probleem zit hem erin een dergelijk voorstel te vertalen naar een landelijk bruikbaar systeem. De deelnemers van Lets bouwen weliswaar een eigen economietje op, maar blijven daarbij gebruik maken van de infrastructurele voorzieningen van het rijk.

Lets is niet het enige initiatief om de inkomstenbelasting te herzien. Ook de Amsterdamse hoogleraar Piet van Elswijk voert al sinds begin jaren tachtig een niet ophoudende strijd voor lagere belastingen op arbeid. In plaats van inkomstenbelastingen zou de overheid meer belasting over de toegevoegde waarde moeten heffen. Op die manier, zo redeneert Van Elswijk, wordt de hele samenleving (en niet alleen het werkende deel) verantwoordelijk voor het lot van de uitkeringsgerechtigden.

Werkgevers krijgen daarbij een eenmalige 'opstartbonus' van 22.800 gulden per werknemer, zodat de personeelskosten voor een modale werknemer met zo'n 50 procent afnemen. Volgens de Amsterdamse hoogleraar moet deze bonus worden betaald uit het uitkeringspotje van de overheid en verdienen de kosten zichzelf terug omdat het aantal uitkeringsgerechtigden drastisch afneemt en de werkgelegenheid stijgt.

Het Plan Van Elswijk werd in 1995 in Rotterdam in de praktijk gebracht in het project Prohef, een door de gemeente gesteund initiatief om de plannen van de hoogleraar in de praktijk te toetsen. Acht ondernemers doen daar naar volle tevredenheid aan mee, en de werkgelegenheid blijkt inderdaad toe te nemen.

Het kabinet heeft altijd terughoudend gereageerd op dergelijk projecten en ook nu Prohef succesvol blijkt te zijn bestaat er nog steeds grote reserve. Van Elswijk erkent dat zijn systeem “een aardverschuiving” in het Nederlandse belastingsysteem zou veroorzaken en daarom op veel verzet stuit. Melkert zei over het plan dat hij meer voelt voor stapsgewijze, kleine aanpassingen die beter controleerbaar en in de hand te houden zijn dan een volledige herziening van de belastinggrondslagen.

Het CPB berekende in 1995 dat een verschuiving 'à la Van Elswijk' van 17 miljard gulden een positief werkgelegenheidseffect van 30.000 tot 35.000 banen tot gevolg zou kunnen hebben. Van Elswijk wil voor in totaal 170 miljard verschuiven, maar dat gaat het CPB te ver. Uit berekeningen is namelijk gebleken dat het Plan van Elswijk in zijn werkgelegenheidseffect regressief is: er is een afnemende meeropbrengst in arbeidsplaatsen naarmate de verschuiving van direct naar indirect groter wordt.

Ook hier geldt dus weer, net als bij Lets, dat een kleinschalig experiment veelbelovend lijkt, maar dat een nationale vertaling lastig, zo niet onmogelijk is. Ook al omdat een dergelijk belastingsysteem sterk verschilt met het buitenland.

Ook Zalm en Vermeend worstelen met de invoering van hun plannen: een te resolute omslag in het belastingstelsel kan meer problemen dan voordelen opleveren, weten zij. Dat blijkt ook uit de reserves waarmee ze hun plannen presenteren en de kritiek die ze hebben ontmoet bij economen van naam.

De beide bewindslieden beschrijven hun opzet in de belastingverkenning als volgt: In de komende periode zouden de indirecte belastingen met het oog op de doelstellingen voor een herziening (een robuustere heffingsgrondslag en een groei van de werkgelegenheid) met 9 miljard gulden kunnen worden verhoogd. Ruim vijf miljard van dat verschoven bedrag is afkomstig uit de zogenoemde vergroening (een extra heffing op milieuvervuilende en energieverslindende producten en diensten), bijna vier miljard komt uit een verhoging van het 17,5 procents btw-tarief naar 19 procent. Van het totaalbedrag zal vervolgens 7,6 miljard gulden ingezet worden om de lasten op arbeid te verlichten; om de loon- en inkomstenbelastingen te verlagen dus.

De werkgelegenheidseffecten van de verlaging van de belasting op arbeid zijn minimaal, zo stellen Zalm en Vermeend, maar gecombineerd met een toepassing van het zogenoemde verlaagde btw-tarief (6 in plaats van 17,5 procent) voor specifieke arbeidsintensieve beroepen - zoals fietsenmakers, kappers, schoenmakers en kledingherstellers - zou dat minimale voordeel vergroot kunnen worden. Het Europese Parlement schaarde zich al in 1995 achter dit voorstel en zegde toe de belastingen op deze manier in te willen zetten in de strijd tegen de werkloosheid. In Amerika heeft het kunstmatig verlagen van de loonkosten voor arbeidsintensief werk zich vertaald in de tot de verbeelding sprekende zegswijze dat “bedrijven tegenwoordig weer eerder een portier zullen nemen omdat dat goedkoper is dan een automatische draaideur”.

Bij een verhoging van het btw-tarief zijn met name de tarieven in de directe buurlanden van belang. Dit wegens de sinds 1993 toegenomen vrijheid voor consumenten om in het buitenland goederen aan te schaffen waarover in Nederland het hogere btw-percentage betaald moet worden, het zogenoemde vrije verkeer van goederen en personen. Zo heeft België een btw-tarief van 21 procent (voor luxe goederen) en een verlaagd tarief van 6 procent (voor onder meer voedingsmiddelen, agrarische en geneeskundige producten). Duitsland heeft een tarief van 15 procent en een verlaagd tarief van 7 procent. Reden voor Zalm en Vermeend om de voorgestelde verhoging in Nederland te beperken tot 1,5 procent voor het hoogste tarief (van 17,5 naar 19), dus tussen Duitsland en België in.

De kans op het zogenoemde 'over-de-grens-winkelen' bij een verhoging van het btw-percentage mag bij ondernemers in de grensregio's als een ramp worden ervaren, op nationale schaal zal het effect marginaal zijn, zo voorspelt de Rotterdamse hoogleraar Sybren Cnossen, een van de leden van de werkgroep verschuiving en vergroening die de grondslag legde voor dat hoofdstuk van het belastingplan. In Duitsland hanteert men een - onlangs verhoogd - btw-percentage van 15 procent. Cnossen: “Liefst zeventig procent van het over-de-grens-winkelen heeft te maken met de accijnzen op producten als tabak, alcohol en benzine en niet met de btw. Het effect zal dan ook veel minder groot zijn dan wordt verwacht.”

Overigens schreef het Centraal Planbureau (CPB) in september 1996, in haar jaarlijkse macro-economische verkenningen (MEV), al kritisch over de lastenverschuiving. Het CPB concludeert dat het direct of indirect belasten van arbeid voor de werkgelegenheid uiteindelijk niet veel uitmaakt. Een lagere loonbelasting leidt niet tot een navenante daling van de loonkosten omdat de werknemers hun hogere leefkosten, veroorzaakt door de hogere btw, terug willen zien. Ook voor de overheid wordt alles duurder, waardoor het geld van de btw-verhoging voor een belangrijk deel weglekt en niet ingezet kan worden voor de loonmatiging.

Toch is er ook een voordeel van btw-verhoging: bij export worden de goederen btw-vrij gemaakt terwijl de belastingen op arbeid wel helemaal in het product blijven zitten. Per saldo is er via die export-route een gering positief effect op de werkgelegenheid.

Een ander bezwaar tegen de verschuiving is het effect op de inkomensverdeling. Financiën-woordvoerder Rick van der Ploeg (PvdA) liet bij Vermeends eerste voorzichtige voorstel voor een verschuiving - in mei vorig jaar - al weten dat hij bang is dat het ongunstig uitpakt voor de laagste inkomens, met name voor gepensioneerden. “Zij betalen nu al veel minder belasting, maar geven straks verhoudingsgewijs wel meer uit aan btw en stookkosten”, aldus Van der Ploeg.

Ook de hogere energieheffing, de vergroening waarop de verschuiving is gestoeld, kan negatieve gevolgen hebben voor de werkgelegenheid, omdat dat tot hogere looneisen kan leiden. Begrijpelijk, volgens een van de leden van de werkgroep Vergroening. “Mensen zien het verband niet tussen een hogere energieheffing eens in de twee maanden en een lagere inkomstenbelasting eens per jaar. Dat ligt, qua tijd, te ver uit elkaar.”

De FNV zegt echter de oplossing voor de verhoogde energieheffing niet direct te zoeken in een loonsverhoging. “De compensatie daarvoor zit al impliciet in de verschuiving. Alleen komen sommige groepen, vooral die met de laagste inkomens, meer in de problemen dan anderen omdat ze bijvoorbeeld in slechtere,minder geïsoleerde huizen wonen en meer energie gebruiken (dus meer energieheffing betalen)”, aldus een FNV-woordvoerder. De FNV wil dit probleem oplossen door bijvoorbeeld de individuele huursubsidie voor die groepen aan te passen, daar is volgens de bond geen generieke loonsverhoging voor nodig.

De werkgevers- en werknemersorganisaties prijzen over het algemeen de voorstellen van Zalm en Vermeend, zij het om uiteenlopende redenen. De werkgeversorganisatie VNO-NCW schaart zich achter het standpunt van de bewindslieden dat “verdere lastenverlichting nodig is om de fiscale concurrentieslag op Europees en wereldniveau aan te kunnen”. De vakcentrale FNV ziet in de verkenningen van Zalm en Vermeend de “realisering van twee lang gekoesterde wensen: verlaging van de belasting op arbeid en bevordering van de individuele economische zelfstandigheid door onder meer het kostwinnersbeginsel af te schaffen. Het grote winstpunt is nu dat arbeid goedkoper wordt. Vooral bedrijfstakken die zeer arbeidsintensief zijn hebben de laatste jaren relatief veel meer bijgedragen aan de schatkist”, aldus een woordvoerder van de werknemersbond.

Ook econoom Cnossen erkent dat de nieuwe btw-grondslag robuuster is dan die van de inkomstenbelasting. Daar zit dan ook het grote voordeel van de verschuiving in, niet in de werkgelegenheidseffecten. “De mogelijkheden tot belastingontduiking of -ontwijking zijn bij de inkomstenbelasting groter dan bij de btw”, aldus Cnossen. “De plannen van Zalm en Vermeend zullen het daarom vooral moeilijker maken voor hen die willen sjoemelen.”