Resolutie 687 is uniek

In zijn reactie op onze bijdragen op deze pagina gaat Nico Schrijver (NRC Handelsblad, 7 maart) voorbij aan de kern van ons betoog dat voor een eventueel militair optreden tegen Irak in de kwestie van de wapeninspecties geen nieuw besluit van de Veiligheidsraad nodig is.

Die kern ligt bij ons in de samenhang die de Raad, bij de aanvaarding van resolutie 687 aan het einde van de Golfoorlog in 1991, aanbracht met resolutie 678, die het militaire optreden tegen de Iraakse bezetting van Koeweit legitimeerde. Zijn verwijt als zouden we ons 'in nogal wat bochten' wringen om uit te kunnen blijven komen op ons 'hardnekkig' volgehouden standpunt verbaast ons. Zijn samenvatting van ons betoog als zou 'de zeer opgerekte en louter impliciete interpretatie die Leurdijk en Siekmann geven aan de zinsnede 'herstel van vrede en veiligheid in de regio' in resolutie 678' dienen 'als machtiging tot het gebruik van geweld om wapeninspecties in Irak af te dwingen' is een karakatuur van onze argumentatie. Schrijver gaat voorbij aan het unieke karakter van resolutie 687. Deze geeft het kader aan van de bemoeienissen van de Veiligheidsraad met de situatie in Irak in de nasleep van de Golfoorlog. Daarbij grijpt de Raad terug op zijn eerdere besluiten na de inval van Irak in Koeweit en legt hij de basis voor de verdere tenuitvoerlegging van de in 687 opgenomen operationele paragrafen. In die zin vervult resolutie 687 een spilfunctie.

Maar de resolutie onderscheidt zich om meer redenen. In de eerste operationele paragraaf herbevestigt de Raad zijn voorgaande besluiten. Dat gebeurt nogal nadrukkelijk: de paragraaf gaat niet toevallig vooraf aan alle volgende bepalingen. Zo legt de Raad een verband tussen de uitvoering van de in 687 voorziene maatregelen en de aan de Golfoorlog voorafgegane besluiten. Deze koppeling is vooral van belang voor de verlenging van de sancties en de kwestie van het gebruik van het geweld.

Van cruciaal belang is voorts dat een uitdrukkelijk onderscheid wordt aangebracht tussen het ingaan van het staakt-het-vuren en het herstel van de internationale vrede en veiligheid. Anders dan Schrijver beweert, werd het staakt-het-vuren niet in resolutie 686, maar in 687 'bezegeld'. De Veiligheidsraad verklaart in 687 namelijk nadrukkelijk dat een formeel staakt-het-vuren pas ingaat nadat Irak officieel ('upon notification') heeft ingestemd met alle bepalingen uit resolutie 687. De notificatie bezegelde aldus niet alleen het staakt-het-vuren, maar dwong Irak in te stemmen met de resolutie in haar geheel. De juridische betekenis van deze formule is dus ook dat Irak, bij het niet-nakomen van zijn verplichtingen kan worden aangesproken op het schenden van een internationale overeenkomst.

De Raad juichte in resolutie 687 het herstel toe van de territoriale integriteit van Koeweit en de terugkeer van de legitieme regering. De Raad weigerde echter de met het eind van de Golfoorlog ingetreden situatie reeds te bestempelen als 'het herstel van de internationale vrede en veiligheid in de regio'. Unaniem sprak de Raad als zijn oordeel uit dat de terugtrekking van de Iraakse troepen van het grondgebied van Koeweit één ding was, maar dat daarmee het tweede in resolutie 678 beoogde doel nog niet was bereikt. Daarvan kan pas sprake zijn, zo luidde nu de redenering, zodra Irak voldaan heeft aan alle bepalingen die de Raad Irak had opgelegd. Curieus is dat Schrijver in dit verband spreekt van een pakket 'vredesmaatregelen' terwijl het gaat om een in de geschiedenis van de VN unieke reeks dwangmaatregelen.

In latere resoluties spreekt de Raad in dit verband zelfs van de 'voorwaarden voor het herstel van internationale vrede en veiligheid'. Dat betekent dus dat in de opvatting van de Raad de uitvoering van alle operationele paragrafen in resolutie 687, waaronder ook die inzake de massavernietigingswapens, moet zijn afgerond alvorens van het beoogde herstel van vrede en veiligheid sprake kan zijn. Dat is de nieuwe interpretatie die de Raad in 687, in het licht van de situatie na de Golfoorlog, gaf aan deze 'moeder aller resoluties'. Daarmee maakte hij duidelijk dat Irak in zijn ogen nog steeds een bedreiging vormde voor de internationale vrede en veiligheid.

Terecht merkt Schrijver op dat resoluties in hun context moeten worden beoordeeld. Na de Golfoorlog bestond consensus over de noodzaak Irak stevig aan te pakken. Het politieke klimaat van dat moment maakte het juist mogelijk om Irak aan een uniek en streng sanctie- en inspectieregiem te onderwerpen, om daarmee aan te geven dat het de Raad menens was. Dat wordt ook onderstreept door het mandatoire karakter van de maatregelen.

De samenhang tussen het mandatoire en voorwaardelijke karakter van de dwangmaatregelen en de herbevestiging van de voorgaande resoluties maakt duidelijk dat de Raad de geweldsoptie heeft willen openhouden, namelijk voor die gevallen waarin Irak zijn verplichtingen niet zou nakomen. Wij menen derhalve dat het gebruik van geweld ingebouwd is in resolutie 687 en, behalve op de massavernietigingswapens, zelfs betrekking heeft op alle onderdelen van de resolutie. Het gaat bij de kwestie van de inspecties ten principale om de tenuitvoerlegging van bepalingen uit resolutie 687, die nog steeds onverkort van kracht is. Er is dus allerminst sprake van 'een wel erg wankele juridische en politieke basis' voor het gebruik van geweld, zoals Schrijver meent.

Uit onze interpretatie vloeit ook voort dat de verwijzing in resolutie 678 naar 'lidstaten die samenwerken met Koeweit' nog steeds geldt bij het streven naar het herstel van de internationale vrede en veiligheid. De reikwijdte van 687 is nu pas duidelijk geworden. Dat doet niets af aan haar geldigheid zolang alle bepalingen nog niet zijn uitgevoerd.

Bij alle relevante resoluties die sinds de aanvaarding van 687 in april 1991 zijn aangenomen, ging het steeds om de nadere uitwerking van de verschillende paragrafen, vooral toegespitst op de kwestie van de wapeninspecties. Zolang resolutie 687 niet ten volle is uitgevoerd, blijft de dreiging met en het gebruik van geweld van kracht - het staakt-het-vuren is voorshands slechts een overgangsfase naar het herstel van vrede en veiligheid in de regio. Wij menen dan ook dat Schrijvers oproep aan het Nederlandse kabinet om zijn standpunt over de Nederlandse deelneming aan een mogelijk militair optreden, in het licht van het akkoord van Bagdad en de aanneming van resolutie 1154, te verduidelijken, onnodig is. Nederland hoeft zich slechts te beroepen op de tenuitvoerlegging van resolutie 687.

Schrijver meent dat resolutie 1154, waarin de Veiligheidsraad het akkoord van Bagdad onderschrijft, 'ondubbelzinnige steun' verleent aan de diplomatieke oplossing van Kofi Annan. Dat lijkt ons prematuur, zolang de kwestie van de aparte procedures voor acht presidentiële locaties nog niet is afgerond. Hij ziet bovendien in de in het vooruitzicht gestelde opheffing van sancties een 'handreiking' aan Bagdad. Onzin. Niet alleen gaat het in het akkoord van Bagdad slechts om de opheffing van het exportverbod. De opheffing van de sancties is Irak allang in resolutie 687 in het vooruitzicht gesteld.