Topambtenaren en hun nevenfuncties

Op verzoek van deze krant maakten alle ministeries voor het eerst de nevenfuncties van hun hoogste ambtenaren bekend. Het aldus verkregen overzicht is niet helemaal evenwichtig. Bij sommige departementen noemt men ook functies die in de privésfeer liggen, bij andere is men terughoudender. Ook wordt er schillend gedacht over de oorbaarheid van sommige bijbanen.

Een procureur generaal die met zijn bijbaan het hele justitiële apparaat in Nederland aan het wankelen brengt - dat was precies wat het ministerie van Economische Zaken nog nodig had. Al meer dan een jaar was het ministerie in overleg met ondernemingsraad en vakbonden: EZ vond dat er striktere regels moesten komen om de integriteit van ambtenaren te waarborgen, en die regels gingen ook over nevenactiviteiten. De Tweede Kamer had al in 1996 besloten dat ieder ministerie met een eigen integriteitsbeleid moest komen.

Maar de ambtenaren van EZ waren huiverig voor regels. Wekten die niet juist de indruk dat er iets mis was op het ministerie? Dat ambtenaren zich schuldig maken aan gesjoemel, corruptie, belangenverstrengeling? In de onderhandelingen wist Economische Zaken een deel van de aarzelingen onder het personeel weg te nemen. Door de affaire Steenhuis verdampte het laatste restje weerzin. De ravage die de bijbaan van de procureur generaal tot in de hoogste top van de vaderlandse justitie teweeg had gebracht - Steenhuis weggepromoveerd, Docters van Leeuwen ontslagen, Sorgdrager politiek onherstelbaar beschadigd - was voor iedere ambtenaar in Den Haag een afschrikwekkend voorbeeld.

Minister van binnenlandse zaken Ien Dales was, begin jaren negentig, de eerste die publiekelijk waarschuwde voor “bezoedeling” van de ambtelijke reputatie. Zij vond dat er regels moesten komen om de integriteit van ambtenaren veilig te stellen. Er kwam - zo gaat dat - een 'projectgroep integriteit', er werd een concept 'ontwikkeld', en een beleidsplan gemaakt.

Economische Zaken legt nu de laatste hand aan een integriteitsbeleid. Met regels voor bijbaantjes, privébeleggingen en het aannemen van cadeautjes. Over een paar weken zal EZ het integriteitsbeleid, in de vorm van een brochure, onder de 5000 ambtenaren verspreiden. Eerder dit jaar kwam ook het kabinet met een nieuwe maatregel: de ministeries werden verplicht om alle relevante nevenactiviteiten van hun ambtenaren te registreren. Ambtenaren moesten altijd al, op grond van het Algemeen Rijks Ambtenaren Regelement (Arar), afzien van nevenactiveiten die 'schadelijk kunnen zijn voor hun dienstvervulling of niet in overeenstemming zijn met het aanzien van het ambt'. Maar tot nu toe maakten zij vaak zèlf uit welke van die activiteiten wel en welke niet te verenigen waren met hun werk bij de overheid. Van de bijbanen die ze aanmelden, beslist vanaf nu het ministerie of die is toegestaan of niet - met als belangrijk voordeel voor de ambtenaar dat deze achteraf geen verwijt kan worden gemaakt.

Ieder ministerie werkt op zijn eigen manier aan het nu verplichte bijbaan-register, en in zijn eigen tempo. Op het ministerie van landbouw natuurbeheer en visserij moet de discussie over de melding van bijbanen nog beginnen. Woordvoerder Hans Blom zegt dat er zelfs nog geen begin is gemaakt met een inventarisatie.

Buitenlandse Zaken, om een ander voorbeeld te noemen, is al wel volop bezig met registratie. Maar veel wil woordvoerder Peter Mollema er niet over kwijt. Er wordt nog aan gewerkt, zegt hij, en de informatie is vertrouwelijk: het gaat vaak om nevenactiviteiten die ambtenaren er in hun vrije tijd op nahouden. De woordvoerder wil wel iets zeggen over de regels de gehanteerd zullen worden. Ambtenaren die nevenfuncties vervullen bij organisaties waarmee Buitenlandse Zaken een zakelijke band onderhoudt (een subsidierelatie en/of een opdrachtgever / opdrachtnemer relatie) zullen die functie moeten neerleggen. Dat geldt ook voor veel nevenfuncties die horen bij de hoofdfunctie van ambtenaren, de zogenoemde qualitate qua-functies. Zo zal secretaris-generaal Van den Berg zijn nevenfuncties bij het Instituut Clingendael - hij is daar lid van de raad van toezicht - en bij het Koninklijk Instituut voor de Tropen moeten neerleggen. En plaatsvervangend directeur-generaal Internationale Samenwerking Gert-Jan Storm heeft zijn functie bij het Internationaal Agrarisch Centrum, een instelling die opdrachten uitvoert voor zijn departement, kort geleden al neergelegd. “Dit met als belangrijkste oogmerk dat zelfs de schijn van belangenverstrengeling moet worden voorkomen”, meldt woordvoerder Mollema in een schriftelijke verklaring.

Hoeveel ambtenaren bij Buitenlandse Zaken om die reden hun nevenfunctie moeten opgeven, kan Mollema nog niet zeggen. Zeker is wel dat vooral het directoraat-generaal internationale samenwerking, met jaarlijks de beschikking over zo'n zeven miljard gulden, een relatief groot aantal ambtenaren telt met qq-nevenfuncties - in organisaties die op een of andere manier geld ontvangen uit de begroting van minister Pronk van Ontwikkelingssamenwerking.

Economische Zaken houdt nog star vast aan de qq-functies, nevenfuncties die topambtenaren hebben bij bedrijven waarmee het ministerie een zakelijke relatie onderhoudt: DSM en Hoogovens bijvoorbeeld. Het departement denkt er niet aan om de zogenoemde 'overheids- commissariaten', nevenfuncties bij bedrijven waar EZ belangen in heeft, op te offeren om 'schijn van belangenverstrengeling' te vermijden.

In de brochure die EZ binnenkort verspreidt op het departement staat dat de ambtenaren zichzelf een paar kritische vragen moeten stellen voordat ze een bijbaan accepteren die niet onmiddellijk bij hun fuctie hoort. Ze moeten zich bijvoorbeeld afvragen of ze in hun bijbaan te maken krijgen met personen of bedrijven met wie ze ook bij het ministerie 'zaken' doen. Of ze voor hun nevenfuncties informatie gebruiken waarover ze beschikken door hun hoofdbaan. Of de nevenactiviteit niet te veel tijd of energie kost, waardoor hun werk bij economische zaken er onder gaat lijden. En of de nevenactiviteit in overeenstemming is met hun ambt of 'het aanzien van de openbare dienst'.

De lijsten met nevenfuncties van ambtenaren blijven geheim, de ministeries vinden dat niemand iets te maken heeft met wat de leden van het ambtenarencorps doen in hun vrije tijd. Alleen voor de ambtelijke top wordt een uitzondering gemaakt. Op verzoek van deze krant bleken alle ministeries uiteindelijk bereid de nevenwerkzaamheden van hun secretaris-generaal en hun directeuren-generaal openbaar te maken, Justitie als laatste. Het verzoek werd wel eerst besproken in de vergadering van de ministerraad, en daarna nog op het niveau van de secretarissen-generaal. Het is de eerste keer dat een volledig overzicht van nevenfuncties van topambtenaren wordt prijsgegeven. Een kleine vijf jaar geleden lukte het deze krant nog niet om alle departementen zover te krijgen.

Een evenwichtig beeld geeft het overzicht niet: ieder ministerie hanteert eigen richtlijnen in wat naar buiten wordt gebracht en wat niet. Verkeer en Waterstaat bijvoorbeeld piekert er niet over nevenfuncties van topambtenaren bekend te maken die privé zijn en niks te maken hebben met de ambtelijke functie. Andere ministeries hebben minder moeite met een inkijkje in het privéleven van de amtelijke top. Justitie bijvoorbeeld, geplaagd door de Steenhuis-affaire, meldt ook het bijbaantje van secretaris-generaal Borghouts op de tennisbaan, naast zijn andere negen nevenfuncties. Volksgezondheid, Welzijn en Sport meldt dat secretaris-generaal Bekker lid is van het bestuur van de Haagse School. Defensie geeft op dat Chef Defensiestaf Van den Breemen lid is van het Nederlands Instituut voor Orgelkunde - dat is ook meteen zijn enige bijbaan. En van de Rotterdamse oud-havenwethouder R. Smit, nu directeur generaal bij Binnenlandse Zaken, mogen we weten dat hij bestuurslid is van het politiemuseum in Apeldoorn, van de stichting Memisa en van de Christelijke Vereniging Zorginstellingen - naast drie betaalde commissariaten, ondermeer bij Afvalverwerking Rijnmond.

De rijksambtenaren met de meeste nevenactiviteiten zijn directeur-generaal der belastingen J. van Lunteren, van Financiën, en directeur generaal Rijks Planologische Dienst C. Vriesman, van Vrom. Zij hebben ieder 12 nevenactiviteiten op hun naam staan. Van Lunteren vooral op het terrein van belastingrecht en accountancy, Vriesman in de bouw.

Sommige ministeries hebben opvallend veel bijklussende ambtenaren. Financiën staat bovenaan met 32 nevenactiviteiten voor de 5 topambtenaren, gevolgd door Economische Zaken met 25 nevenactiviteiten voor zeven ambtenaren. De hoge score bij Financiën is vooral het gevolg van het grote aantal qq-functies van topambtenaren (bij de NS bijvoorbeeld, Roccade, KLM, Bank Nederlandse Gemeenten) - 15 in totaal. Defensie valt op door het geringe aantal nevenfuncties: de vijf topambtenaren van Defensie hebben samen niet meer dan vijf bijbaantjes.

De vraag in de discussie is steeds: wat kan wel en wat niet? Wanneer is de schijn van verstrengeling gewekt, en wanneer is die verstrengeling er echt?

Roel Den Dunnen, oud-havenwethouder van Rotterdam en nu secretaris-generaal bij het ministerie van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu, is al sinds 1991 commissaris bij het Rotterdamse transport- en overslagconcern Van Ommeren Nederland BV. Net als alle andere Rotterdamse havenbedrijven moet Van Ommeren aan strikte milieunormen voldoen. Die normen komen vaak uit de koker van het departement waar diezelfde Den Dunnen de scepter zwaait.

Van belangenverstrengeling is hier geen sprake, vindt hij zelf. “Ik heb me er van te voren van vergewist dat het een net bedrijf is dat zich aan de milieuregels houdt en dat geen raakvlakken heeft met Vrom. Ik heb destijds mijn eigen milieu-inspectie de zaak laten onderzoeken”, aldus de secretaris-generaal. “Mocht blijken dat het bedrijf zich niet meer zo netjes gedraagt, dan zou dat mijn positie als commissaris onheroepelijk ter discussie stellen. Maar dat is niet het geval. Dit is een keurig net bedrijf. Van Ommeren heeft voor zover ik kan overzien geen vlekjes.”

Arno Steekelenburg van de Zuid-Hollandse Milieufederatie bevestigt dat Van Ommeren geen grote vervuiler is. Het bedrijf komt niet voor op de lijst van 80 grootste vervuilers in het Rijnmond-gebied, samen goed voor 90% van de industriële vervuiling in Nederland. “Maar dat wil niet zeggen dat ze niets fout doen”, meent Steekelenburg. “Naar aanleiding van de affaire rond het op- en overslagbedrijf CMI, dat in 1996 een enorme rookwolk veroorzaakte boven Rotterdam waardoor 150.000 mensen een dag in hun woning vast kwamen te zitten, heeft de Milieudienst Rijnmond onderzoek gedaan naar op- en overslagbedrijven. Daarbij is komen vast te staan dat niet meer dan 6 procent van de bedrijven voor 100% voldoet aan de milieuregels, en dat de rest de milieuregels in min of meerdere mate aan de laars lapt.”

De bijbaan van Den Dunnen bij Van Ommeren Nederland is voor de top van het departement geen geheim. Hij heeft zijn commissariaat bij de toenmalige minister Alders aangemeld en hij heeft, zegt hij, “een en ander ook schriftelijk gemeld” bij de huidige minister De Boer.

Volgens Den Dunnen is het bij VROM gebruikelijk dat ambtenaren hun bijbanen melden. “Bij ons is dat al jaren standaard, ruim voor de wijziging van Arar van dit jaar. Voor ons verandert er niet zoveel”, zegt Den Dunnen. “We hanteren drie criteria. Een: Is het een gezond bedrijf, solvabel en milieutechnisch netjes? Twee: valt het binnen of buiten de invloedssfeer van Vrom? En drie: doet de ambtenaar de nevenactiviteit in zijn eigen tijd of in die van de baas? In het laatste geval moet de ambtenaar alle inkomsten uit de nevenfunctie afstaan aan het ministerie.”

De drie commissariaten die Den Dunnen er zelf op nahoudt, waaronder die bij Van Ommeren Nederland, doet de secretaris-generaal er naar eigen zeggen in zijn vrije tijd bij. Daarvoor reserveert hij, benadrukt hij, zijn ATV-dagen. De inkomsten uit zijn bijbanen mag hij zelf houden, een kleine 50.000 gulden (“bruto!!”, schrijft Den Dunnen in een reactie per fax). Voor het geld doet hij het niet, zegt hij. Het gaat Den Dunnen om de maatschappelijke ervaring die hij uit zijn nevenfuncties put. Nevenfuncties, dat houdt hij ook zijn medewerkers bij herhaling voor, “verruimen je blik” en maken je daardoor waardevoller als ambtenaar.

Naast commissaris bij Van Ommeren is Den Dunnen ook commissaris bij SHB personeelplanning BV, de Rotterdamse havenpool - ook een bijbaantje dat hij overhield aan zijn tijd als havenwethouder. Daarnaast is hij sinds een paar jaar commissaris bij het organisatie adviesbureau VDP Management Consultants. Ook hierin ziet Den Dunnen geen belangenverstrengeling.

“VDP deed weleens wat voor Vrom. Maar ik heb ze meteen gezegd, als je mij krijgt moet je bij het ministerie geen opdrachten meer doen.” En voor zover Den Dunnen dat kan overzien krijgt VDP die ook niet meer.

Maar is Den Dunnen dan niet bang dat hij met zijn commissariaten de schijn van belangenverstrengeling op zich laadt, dat anderen weleens het idee zouden kunnen krijgen dat hij wel degelijk belangen verstrengelt? “Ach, schijn is een rekbaar begrip. En wat anderen denken moeten zij weten. Het gaat erom concrete belangenverstrengeling te vermijden.”