Het tij moet gekeerd in de parlementaire democratie

De verkiezingen werpen niet alleen schaduwen en lijsttrekkers vooruit. Kritiek op het functioneren van de Kamer wordt ook gemeengoed. Recente betogen over de verzwakking van de parlementaire democratie leren dat het tij moet worden gekeerd. Of een betere toerusting van de Kamer, zoals Koedijk en Witteloostuyn stellen (NRC Handelsblad, 27 februari) de oplossing is, valt te bezien.

Natuurlijk moet het parlement beschikken over middelen en mensen om de taak van controleur, medewetgever en beleidsmaker goed te kunnen vervullen. Echter, wanneer het ontbreken van voldoende ondersteuning de enige factor is, valt niet in te zien waarom juist in de jaren waarin de bestaffing van de Kamer behoorlijk is versterkt, de macht van het parlement is verminderd. De hoogleraren spreken zichzelf ook tegen wanneer zij beweren dat het parlement de grootste moeite heeft om zijn controlerende functie naar behoren te vervullen, terwijl zij tegelijk aan het instrument van de enquête de twijfelachtige woorden 'in arren moede' verbinden: 'een paardenmiddel zonder effect op het beleid'. De uitkomsten van parlementaire onderzoeken - zware enquêtes zoals naar het RSV-debacle of de IRT-affaire, maar ook lichtere varianten als het onderzoek naar het klimaatvraagstuk - bewijzen dat de Kamer in vrijwel alle gevallen met beperkte middelen behoorlijke resultaten heeft weten te boeken.

Ik ga het functioneren van de Kamer niet verdedigen, want de positie van de Tweede Kamer is inderdaad verzwakt. Versterking is dringend geboden. Maar een bredere analyse is nodig om meer oorzaken van uitholling aan te kunnen pakken. Ik noem een reeks factoren, en verbind daaraan telkens een conclusie:

Het klassieke dualisme tussen regering en parlement is ingeruild voor een quasi-monistische instelling. De bewindslieden maken geen deel uit van de Kamer, maar de banden tussen kabinet en coalitiepartijen zijn zo stevig dat inbraken vanuit de oppositie nagenoeg onmogelijk zijn. De dienst(regeling) wordt uitgemaakt in het Torentje, vroeger van Lubbers, nu van Kok. Herstel van het dualisme is een eerste vereiste voor een sterkere Kamer. De politieke spanwijdte - niet spankracht - van PvdA, D66 en VVD als regeringspartijen heeft het CDA als grootste oppositiepartij weggedrukt uit het middengebied, en dus uit de media. Paarse ruzies, hoe tijdelijk ook, en aanvallen van GroenLinks en SP op de linker flank scoren hoger dan inzet en consistentie. Resultaat: een verdeelde, dus machteloze Kamer. Les twee: een door een soms wisselende meerderheid gedragen besluit is beter dan een gekunsteld compromis. De nadruk op de beeldvorming draagt bij aan de verzwakking van de Kamer. Het imago van enkelingen telt meer dan de ideologie van partijen, nog afgezien van het feit dat binnen de bekende ideologieën diverse lieden zich persoonlijke (uit)vluchten veroorloven. Ik doel niet op premiers of ministers die soms boven het politieke gewoel uitstijgen, wel op parlementariërs die te gemakkelijk van politieke kleur verschieten. Oplossing: een louter parlementair vragenuur, waar de (slechte) stukken van afvliegen.

Waar vorm hoger scoort in de publieke aandacht dan inhoud, menen de roergangers van de grote politieke partijen - in 1994 Rottenberg, in 1998 Helgers - de neergang van respectievelijk PvdA en CDA een halt te kunnen toeroepen door de inzet van nieuwe gezichten, soms met elders verworven bekendheid. Doorstroming is inderdaad noodzakelijk. Maar de balans van inhoud en vorm, van ervaring en vernieuwing schiet door wanneer te veel leden vrijwillig of gedwongen de parlementaire arena moeten verlaten. Gevolg: het collectieve geheugen van de Kamer gaat verloren. Elk kabinet wordt dan sterker, zelfs in rammelende dossiers. Stelling: zittingsduur en leeftijd zijn niet bepalend, kwaliteit, inhoud en politiek profiel wel. De Tweede Kamer is ook verzwakt door de snelle opkomst en ondergang van politieke protestbewegingen. Het parlementaire handwerk - hoorzittingen, werkbezoeken, ontvangsten, gesprekken, beantwoording van brieven - lijdt zichtbaar onder deze versnippering. Waar een kiesdrempel onbespreekbaar is, zou in elk geval nagegaan moeten worden wat gedaan kan worden tegen de willekeur van afsplitsingen.

De individualisering laat sporen na in de hoofden van Kamerleden die zich baas van hun eigen tijd weten. Gedeelde verantwoordelijkheid en volledige beschikbaarheid leggen het meer en meer af tegen de grondwettelijk wel te staven opvatting dat elk Kamerlid zijn eigen gang kan gaan. Natuurlijk: eigen verantwoordelijkheid telt, maar is toch ondergeschikt aan de politieke uitgangspunten die elk lid heeft onderschreven, en aan de functie van de Staten Generaal als geheel. Wil de Kamer als instituut serieus genomen worden, dan moet de volledige inzet van de leden gewaarborgd zijn, ook en vooral bij gezamenlijke projecten.

Marktwerking is meer dan een toverwoord, ook in de Kamer. 'Het uitkleden en uitverkopen van de overheid gaat door', zo stelt Hans Rigthart in zijn beschouwing (NRC Handelsblad, 10 januari) over de verplaatsing van de macht en de uitholling van de parlementaire democratie. Een terugtredende overheid moet zich niet verbazen wanneer het toch al verzwakte parlement het eerste slachtoffer wordt van de monomanie van de markt. Ook zonder staf moeten Kamerleden een kritisch oordeel kunnen vellen over grote, infrastructurele projecten. Niet de menskracht, maar het denkvermogen ontbreekt vaak. Onafhankelijke toetsing blijft noodzakelijk, ook bij instemming met het doel van de economische groei.

Ook het besef van de betekenis van de wetgeving voor de positie van de Kamer laat te wensen over. Wetten worden tegenwoordig vaak gemaakt, gewijzigd en (soms) weer afgeschaft om ad hoc-beleid te bevestigen. Haastwerk komt de zorgvuldigheid niet ten goede, de rechtsbescherming evenmin. Met de wijzigingen bij de studiefinanciering en in de ziektekostenverzekeringen is voldoende leergeld betaald. Initiatiefvoorstellen versterken de positie van de Kamer, een degelijke behandeling van door de regering ingediende voorstellen nog meer. Boodschap: minder moties, meer amendementen.

De macht van de Kamer is ook verkleind door de internationalisering van het politieke bedrijf. De Europese Richtlijnen laten de lidstaten weinig ruimte. De politieke schaalvergroting heeft forse consequenties voor het functioneren van de nationale parlementen, temeer waar het zogenaamde democratisch gat nog lang niet is opgevuld. De kritiek op het Europees Parlement slaat terug op Den Haag. Herstel van het dubbelmandaat is een goed middel om de kloof met Brussel te overbruggen. Ten slotte: het deel van de parlementaire omgeving dat zorg draagt voor de overdracht van informatie naar de samenleving: het veelvormige en veelkleurige medialandschap dat zappende kijkers en snelle (koppen)lezers diverse kansen biedt. Kans op verdieping, maar ook op verstrooiing. Kans op verbreding van visie, maar ook op vluchtige beoordeling. Kans op kennis van zaken, maar ook op de waan van de dag. Wens: meer ruimte voor argumentatie, meer aandacht voor alle politieke krachten, en nog meer oog en oor voor structurele aspecten in de lengte, breedte en diepte van het Kamerwerk. De overheid die zich van haar plaats bewust blijft op de Nederlandse, Europese en mondiale 'markt' vereist een kritisch en creatief parlement, dat zijn taak van controleur en wetgever dag en nacht ernstig neemt, ongeacht de samenstelling van het kabinet. De tijd staat nooit stil, de samenleving evenmin. Toch blijft de parlementaire democratie de moeite van forse betrokkenheid meer dan waard. Het tij kan en moet worden gekeerd.