De Tweede Kamer heeft geen controle-attitude

De hoogleraren Koedijk en Van Witteloostuyn tonen zich in hun artikel van 27 februari bezorgd over de ontwikkeling van de controlerende taak van de Tweede Kamer. Door de complexiteit van veel regelgeving, de overmacht van het ambtenarenapparaat en de daarbij behorende informatievoorsprong van de regelproducenten, heeft het kabinet óf - en dat is nog ernstiger - de ambtelijke staf de regie in handen.

Wil de parlementaire democratie weer aan geloofwaardigheid winnen, dan is het van groot belang dat de autoriteit van de Kamer wordt hersteld. Daartoe dragen Koedijk en Van Witteloostuyn een aantal suggesties aan. Hoorzittingen naar Amerikaans model, een invloedrijkere rol voor de Algemene Rekenkamer en meer financiële armslag voor het parlement om zelf onderzoek te kunnen verrichten. Zij bepleiten terecht dat meer gebruik moet worden gemaakt van de expertise van de Rekenkamer. Ik weerspreek echter de suggestie dat de Kamer thans slechts weinig gebruik zou maken van resultaten van het onderzoekswerk van de Rekenkamer. Ook met het pleidooi voor meer financiële armslag voor de Tweede Kamer kan ik instemmen. De Kamer heeft hier overigens al toe besloten. Er komt zowel meer ondersteuning voor de fracties, als ten behoeve van de onderzoekstaak van de Kamer als geheel.

Koedijk en Van Witteloostuyn laten zich nogal kritisch uit over de parlementaire enquête als controlewapen. Het zou een paardenmiddel zijn zonder meetbare effecten op het beleid. Deze conclusie lijkt mij niet houdbaar. Alle grote parlementaire onderzoeken hebben tot substantiële en aantoonbare veranderingen geleid op de beleidsterreinen waar deze onderzoeken over gingen. Dat geldt voor de RSV-enquête, het onderzoek naar de uitvoering van de sociale zekerheid en zeker ook voor het onderzoek naar het gebruik (en misbruik) van opsporingsmethoden.

Tegenover de parlementaire onderzoeken plaatsen Koedijk en Van Witteloostuyn de charmes van hoorzittingen naar Amerikaans model. Deze hoorzittingen zouden een effectief controlewapen zijn, want ze gaan gepaard met veel mediaspektakel en ze bieden de mogelijkheid om functionarissen met uiteenlopende achtergronden ter verantwoording te roepen. Als dit de belangrijkste kenmerken zijn van de aanbevolen hoorzittingen, zie ik niet zoveel verschillen met onze parlementaire enquêtes. Die zijn er dan ook niet, of het zou moeten zijn dat de hoorzitting in de Amerikaanse parlementaire praktijk een veel meer geïnstitutionaliseerde plaats heeft gekregen dan onze parlementaire enquêtes. Meer hoorzittingen en meer parlementaire onderzoeken zijn welkom, maar dan als onderdeel van een sterkere controle-attitude, want daaraan ontbreekt het te veel in de Tweede Kamer. Dit aspect mis ik in de beschouwing van Koedijk en Van Witteloostuyn. Zonder een betere controle-attitude zetten de genoemde aanbevelingen ook geen zoden aan de dijk.

Natuurlijk spreekt de Kamer met een zekere regelmaat met het kabinet over de voortgang van het beleid, en natuurlijk kennen we evaluatienota's en tussenrapportages, maar van een systematische en integrale financiële en beleidsverantwoording - eenduidig en in samenhang - is geen sprake. Fantasievol vooruitkijken is populair in de Tweede Kamer, kritisch terugblikken scoort aanzienlijk minder.

Anders ligt het als het om grote rellen gaat, als iets kan worden omgezet in een parlementair onderzoek of, mooier nog, een parlementaire enquête. Daarvoor is de belangstelling overweldigend. Om het voorzitterschap van een onderzoekscommissie wordt gevochten en ook het gewone lidmaatschap van dergelijke commissies is populair. Falend bestuur, manifeste verspilling van belastinggeld of ronduit fraude zijn de afgelopen jaren meer dan eens onderwerp van parlementair onderzoek geweest. Voor al die onderzoeken geldt echter dat ze pas werden opgezet nadat er eerst iets gruwelijk uit de hand was gelopen, en nadat daar in de media in ernstige bewoordingen melding van werd gemaakt. De Kamer reageert dus in dergelijke gevallen op door anderen geconstateerde incidenten. Hoewel dit ook altijd wel zo zal blijven, is het daarnaast gewenst dat er meer structuur en regelmaat komt in de controlerende taak van het parlement. Wellicht kan dan een aantal ernstige ontsporingen voorkomen worden of kan bestuurlijk tekortschieten eerder worden gecorrigeerd.

Op het terrein van de financiële verantwoording door departementen zal in de nabije toekomst gelukkig het nodige veranderen. De Kamer, daartoe aangezet door de Commissie Rijksuitgaven, heeft voorstellen gedaan die ertoe moeten leiden dat de financiële verantwoording door de departementen net zo'n belangwekkende aangelegenheid wordt als het jaarverslag van een grote onderneming. De Kamer kan als wetgever niet goed functioneren en haar budgetrecht niet voldoende inhoud geven als zij niet voldoende controleert of kan controleren of de middelen rechtmatig en doelmatig worden uitgegeven voor het parlementair overeengekomen beleid.

Meer politieke aandacht voor de verantwoording van departementen is dus nodig, en mogelijk mits is voldaan aan twee voorwaarden: ten eerste moet de inhoud van de verantwoording, wat mij betreft gewoon jaarverslag te noemen, er politiek en beleidsmatig toe doen en inzichtelijk, helder en eenduidig worden gepresenteerd. De opzet moet zodanig zijn, dat niet alleen kan worden vastgesteld dat sprake is van rechtmatigheid, maar ook van doelmatigheid. Ten tweede moeten de jaarverslagen op het goede moment gepresenteerd worden.

Beide eisen lijken voor zich te spreken, maar hier is nog een wereld te winnen. De Kamer heeft al afgesproken dat over een paar jaar alle departementen ruim voor het zomerreces hun financiële verantwoording richting de Kamer moeten afleggen. Gedacht wordt aan half mei. De datum is van belang, omdat alleen parlementaire behandeling van de departementale jaarverslagen vóór het zomerreces het mogelijk maakt dat de uitkomst nog van invloed is op de opstelling van de begroting van het nieuwe jaar.

Financiële en beleidsmatige 'verantwoordingsbeschouwingen' in het voorjaar voorkomen ook dat de huidige algemene beschouwingen te veel een mengelmoes van een oordeel over het oude en het nieuwe beleid blijven, zoals thans veel te veel het geval is.

Met een op het juiste moment uitgebracht jaarverslag zijn we er echter nog niet. Voor een goed gebruik ervan is het van belang dat de verantwoording alle relevante informatie bevat, maar ook niet veel meer dan dat. In dit verband ook een paar suggesties. Zou er niet veel voor te zeggen zijn dat in alle begrotingen die voorafgaan aan de financiële verantwoording twee jaar later, reeds wordt aangegeven welke beleidsdoelstellingen geacht worden onderwerp te zijn van verantwoording? Is zoiets niet noodzakelijk om serieus te kunnen toetsen wat er van de goede voornemens is terechtgekomen? Zo'n lijstje onderwerpen moet dan tegelijk met de Kamer worden vastgesteld en uiteraard ook amendeerbaar zijn.

Het soort onderwerpen laat zich raden. Dat kan variëren van de voornemens met betrekking tot bijvoorbeeld het aantal nieuwe politieagenten en de bezetting van de Melkertbanen. Het spreekt vanzelf dat de Rekenkamer in dit verband buitengewoon behulpzaam kan zijn bij de oordeelsvorming van de Kamer. Net zoals de Raad van State wetsvoorstellen voorziet van kanttekeningen, zou ook de Rekenkamer standaard de jaarverslagen van de departementen moeten voorzien van kritisch commentaar.

Deze combinatie van vorm en inhoud kan ertoe bijdragen dat de controlerende taak van de Kamer meer gestalte krijgt.