De lidstaten staan geen macht meer af aan de Europese Commissie; Het einde van het grote Europese idee

De Europese integratie is weer een stap dichterbij gekomen. Volgend jaar smelten de munten van elf landen samen tot één euro. Het lijkt de voorlopig laatste stap naar eenwording. Want de lidstaten willen geen bevoegdheden meer overhevelen naar 'Brussel'. 'De Commissie als embryo van een Europese regering - daarover hoor je tegenwoordig niemand meer.'

Op de twaalfde verdieping van het Brusselse Breydelgebouw vergaderen de twintig machtigste dienaren van de Europese Unie. Zoals iedere woensdag zitten de Europees Commissarissen rond hun enorme tafel met aan het hoofd, voor de blauwe vlag met gouden sterren, voorzitter Jacques Santer. Rechts van hem het Duitse zwaargewicht Martin Bangemann, belast met industriebeleid en bekend om zijn subtiele humor. Links de secretaris-generaal van de Commissie, de Nederlander Carlo Trojan.

Santer kijkt over de rand van zijn leesbril, concludeert dat de interventies interessant waren en wil overgaan tot het volgende onderwerp. Dan veert de Italiaanse Emma Bonino op. “Wat hebben we nu besloten”, roept de radicale politica, belast met visserij en humanitaire zaken. Voorzichtig grijpt Sir Leon Brittan in. “Meneer de voorzitter, als u mij toestaat”, en de Britse Commissaris vat de discussie samen. “Excellent”, zegt Santer, “laten we verder gaan.”

Het is, zeggen verschillende bronnen, een typerend tafereel voor de besloten vergadering van de Europese Commissie onder leiding van Santer. De goedmoedige Santer, die liefst tot besluiten komt via consensus en zijn collega's nooit interrumpeert, wekt volgens aanwezigen de indruk soms weg te dromen. Geen groter verschil is denkbaar met zijn voorganger Jacques Delors, de Fransman die Europa een gezicht gaf en er niet voor terugschrok collega's af te kappen, dossiers over tafel te smijten en met aftreden te dreigen als hij zijn zin niet kreeg.

Delors had een Europese gedrevenheid die Santer ontbeert. Juist dat gebrek aan bevlogenheid was reden voor de lidstaten van de Europese Unie om de Luxemburgse oud-premier te kiezen tot voorzitter van de Commissie. Ze hadden genoeg van de drammerige Delors en van zijn projecten voor Europa. En ze kregen hun zin: Santer, die in 1995 naar Brussel kwam met de slogan dat de Commissie minder moet doen maar beter, is niet een voorzitter die de Europese Unie dwingt tot verdere eenwording. Terwijl Delors de macht van de Commissie tot het uiterste oprekte, heeft Santer een bescheiden opvatting van de rol van de Commissie, als een factor die bijdraagt aan de besluitvorming van de lidstaten.

Met weemoed denken ambtenaren terug aan het Delors-decennium, toen de Commissie nog doortastend was, ambitieus en vol grote plannen. “We hadden de pers iedere dag iets te melden en zo niet, dan verzonnen we iets”, mijmert een toenmalig woordvoerder. Een collega sombert dat de machtsbalans doorslaat naar de lidstaten. “Ze zijn hun macht aan het verbreden. En het grootste risico is dat de Europese Unie verloedert tot een vrijhandelszone. Dan krijgt Margaret Thatcher toch nog haar zin”, zegt hij met een verwijzing naar de voormalige Britse premier.

Ingepakt in plastic wacht aan het drukke Schumanplein het Berlaymontgebouw, symbool van Brussel-hoofdstad-van-Europa. Tot 1991 was dit het hoofdkwartier van de Europese Commissie, het dagelijks bestuur van de Europese Unie. Maar het stervormige gebouw is tijdelijk ontruimd, omdat het vol asbest zit. Terwijl de Commissarissen zijn verbannen naar het onopvallende 'Breydel', is tegenover het verlaten 'Berlaymont' een kolossaal roze gebouw verrezen. In dit grootste kantoor van België huist sinds drie jaar de Raad van Ministers, de vertegenwoordiging van de lidstaten.

De strijd om de macht is in dit stukje Europese wijk bijna voelbaar. Vanuit het roze raadsgebouw worden de Commissarissen argwanend in het oog gehouden, vooral als ze op reis gaan - wat ze graag doen. “Als ze in het buitenland zijn, willen ze aardig zijn”, snuift een diplomaat. “Dan doen ze beloftes voor steun of voor een akkoord, zonder de lidstaten te raadplegen, en moeten ze weer worden teruggefloten.” Hij verdenkt de Commissie van ongebreidelde machtswellust. “Ze zou het liefst de Raad opzij schuiven.”

Nationale macht

De Commissie, motor van de Europese eenwording, heeft tot nu toe haar invloed gestaag kunnen uitbreiden. Haar grootste kracht is dat ze Europese, supranationale wetgeving voorstelt en voorbereidt. Zo kan de Commissie het beleid sturen, hoewel de Raad de besluiten neemt. Steeds steviger is ook haar greep geworden op het concurrentiebeleid.

Maar nu is het punt bereikt waarop de lidstaten even geen macht meer loslaten. De Europese onderwerpen van dit moment, de Economische en Monetaire Unie (EMU) en de uitbreiding naar Oost-Europa, beschouwen ze bij uitstek als hun nationale bevoegdheid. De EMU vooral een monetaire unie, terwijl het economische beleid nationaal blijft. En de buitenlands politiek willen de lidstaten, zeker de grote, al helemaal niet vanuit Brussel laten bepalen.

De tendens om de macht van de Commissie in te dammen zal nog sterker worden, voorspelt een diplomaat, als de Europese Unie straks uitbreidt naar Oost-Europa. “Die landen herinneren zich nog al te goed het juk van Rusland en willen hun soevereiniteit niet afstaan.”

Tijdens de Delors-jaren lieten de lidstaten de Commissie nog vrij onbekommerd haar gang gaan. Er werd gewerkt aan de voltooiing van de interne markt die het vrije verkeer garandeert van goederen, kapitaal en diensten - bij uitstek een bevoegdheid van de Europese Commissie. Maar nu gaat het om de laatste symbolen van nationale macht, zoals belastingen en buitenlands beleid. “Het zou naïef zijn te denken dat de Commissie daarbij dezelfde leidende rol kan nemen”, erkent zelfs een Commissie-ambtenaar. “De tijd van grote ideeën is voorbij. De Commissie moet zich concentreren op het beheer van wat is bereikt, zoals de euro.”

Bij hun aantreden leggen Commissarissen een eed af dat ze hun ambt onafhankelijk en in dienst van de Europese Gemeenschap uitoefenen. Toch kijkt niemand gek op als de Nederlandse Commissaris Hans van den Broek, verantwoordelijk voor de betrekkingen met Oost-Europa, bij zijn collega's pleit voor extra Europees geld voor dijkverzwaring in Nederland. “Natuurlijk”, zegt een ambtenaar, “wie beter dan hij weet dat dit geld nodig is?” In theorie staan Eurocommissarissen boven de lidstaten, in praktijk zijn ze ook nationale belangenbehartigers. Ze vertegenwoordigen de 'culturele diversiteit in de Unie', heet het.

Lidstaten hebben in de loop der jaren de banden met 'hun' Commissaris aangehaald, omdat de Raad van Ministers meer besluiten is gaan nemen met gewogen meerderheid. Nu een veto niet altijd meer volstaat om ongewenste wetgeving tegen te houden, is het van belang de voorbereiding door de Commissie in de gaten te houden en waar mogelijk te beïnvloeden. De Britse Commissarissen Leon Brittan (buitenlandse handel) en Neil Kinnock (transport) zitten om de haverklap in Londen. Nederland heeft de verhouding formeel vastgelegd: Van den Broek maakt deel uit van de Raad voor Europese en Internationale Aangelegenheden, waar hij op verzoek van de premier zo'n vier keer per jaar advies uitbrengt.

Dat Commissarissen nationale belangen verdedigen, blijkt tegenwoordig des te duidelijker, omdat de onderwerpen waarover ze besluiten zo zichtbaar zijn. De Commissie treedt vaker op tegen staatssteun en deelt fikse boetes uit wegens inbreuken op de vrije concurrentie. Toen Commissaris Karel van Miert (concurrentiebeleid) onlangs een recordboete van 220 miljoen gulden oplegde aan Volkswagen, smeekten zijn twee Duitse collega's of er echt geen verzachtende omstandigheden waren.

Maar de Commissarissen zouden niet ver komen als ze enkel optraden als woordvoerder van hun land. De Commissie besluit met meerderheid van stemmen, dus ze moeten steun vinden bij collega's. Volgens een ongeschreven regel worden daarbij deals gesloten: een Commissaris die door een collega wordt gesteund, doet een volgende keer iets terug.

Schroom

Vooral Nederland heeft een opmerkelijke ontwikkeling doorgemaakt en veel van zijn supranationale schroom laten vallen. Sicco Mansholt, Commissaris van 1958 tot 1972, staat er nog altijd om bekend dat hij zozeer aan zijn onafhankelijkheid hechtte, dat hij niets met Den Haag te maken wilde hebben. Van den Broek heeft de afgelopen jaren het contact geïntensiveerd met de Nederlandse ambassade bij de Europese Unie. Dagelijks rijden koeriers met stukken op en neer en wekelijks is er telefonisch contact tussen ambassadeur Ben Bot en Van den Broeks kabinetschef Henk Post. Op die manier weet Europeaan Van den Broek wat Nederland wil en vinden van de andere kant de diplomatieke vertegenwoordigers van Nederland gemakkelijker gehoor bij Europa. “Nederland is over de calvinistische opvatting heen dat de Commissie supranationaal is en dat lobbyen niet hoort”, zegt ambassadeur Bot.

Elke Eurocommissaris omringt zich met vijf tot acht getrouwen, in wat naar Frans voorbeeld een cabinet wordt genoemd. Daar moet, bij wijze van huldiging van de eenheidsgedachte, ten minste één 'buitenlander' in zitten. De vorige Nederlandse Commissaris, Frans Andriessen, had er drie, Van den Broek heeft het bij die ene verplichte gelaten: de Brit Michael Leigh zit met zes Nederlanders in het kabinet. Vanuit Den Haag was aangedrongen op een grotere Nederlandse vertegenwoordiging, er moest, vond men, meer aandacht komen voor het nationaal belang. In Van den Broeks kabinet werkt onder meer prins Constantijn, de jongste zoon van koningin Beatrix.

Ook in de overige diensten van de Commissie kruipt de invloed van de lidstaten op. Steeds meer van de in totaal 15.000 ambtenaren bewandelen geen levenslange carrière in Brussel, maar worden tijdelijk gedetacheerd - tot ongenoegen van Commissie-ambtenaren pur sang. “Zij hebben toch meer een nationale reflex”, klaagt een van hen. “Ze moeten na een paar jaar weer in eigen land carrière maken.” Vooral Frankrijk en Duitsland staan er om bekend dat ze veel ambtenaren op sleutelposities weten te plaatsen. Nederland heeft minder hoge posten, maar een belangrijke troef is de secretaris-generaal: de hoogste ambtenaar van de Commissie.

Met zijn onafhankelijkheid heeft de Belgische Commissaris Van Miert zich in zijn thuisland niet populair gemaakt. Toen hij overheidssteun verbood aan het failliete Waalse staalbedrijf Forges de Clabecq, kreeg hij het verwijt op te treden als 'Rambo in Wallonië'. Van Miert is de meest Europese Commissaris, zegt een medewerker. “Hij heeft nog een Europese droom.” De Belg verzet zich daarom emotioneel tegen de plannen voor uitbreiding naar Oost-Europa. De Europese Unie moet verder integreren voordat ze gaat verbreden, is de stelling die hij vrij eenzaam verdedigt.

Embryo

De Europese Commissie als embryo van een Europese regering - daarover hoor je tegenwoordig in Brussel niemand meer. Net zoals het woord federalisme 'uit' is. Het f-word nu is flexibiliteit: het integreren van beleid door groepjes landen in verschillend tempo. Buitenlandse politiek en justitie blijven in hoofdzaak het terrein van de lidstaten, zo werd bevestigd op de Top van Amsterdam in juni vorig jaar.

In Amsterdam dreigde zelfs de bevoegdheid van de Commissie te worden ingeperkt, met name haar initiatiefrecht en haar rol als onderhandelaar namens de EU bij handelspolitieke akkoorden. Maar de grotere lidstaten kregen onvoldoende bijval voor hun voorstellen daartoe.

In Amsterdam had de Commissie veel meer kunnen bereiken, meent een ambtenaar. “Delors zou een goed plan hebben gehad. Hij had het aangekondigd met veel fanfare, dreigend met zijn aftreden en een Derde Wereldoorlog. De lidstaten zouden niet blij zijn geweest met zijn voorstel, maar ze hadden zelf geen beter gehad.” Maar ambassadeur Bot, die nauw bij de onderhandelingen was betrokken, noemt dit “absolute onzin”. Onder meer Duitsland wilde geen overdracht van bevoegdheden op het gebied van justitie; daarom was verdere integratie onmogelijk.

De nationale staat blijft het uitgangspunt, ook in de Europese Unie na invoering van de euro. Toch blijft de Commissie een geducht tegenspeler van de Raad van Ministers. Volgens ambassadeur Bot is het juist de unieke verhouding tussen Raad en Commissie die de EU ervoor behoedt “de zoveelste internationale leuterclub te worden”. Ook bij de Commissie bestaat nog zelfvertrouwen. “Wij kunnen wetsvoorstellen nu eenmaal beter voorbereiden dan de lidstaten, verblind als ze zijn door hun nationaal belang”, meent een ambtenaar. Bovendien, landen zijn eerder geneigd een voorstel van de Commissie goed te keuren dan een voorstel van een ander land. Want de EU-lidstaten mogen de Europese Commissie wantrouwen, ze wantrouwen elkaar nog veel meer.