Alleen geweld na een degelijk besluit

Het eventueel gebruik van geweld tegen het regime van Saddam Hussein is een uiterste middel dat met de grootste voorzichtigheid dient te worden ingezet. Nico Schrijver is van oordeel dat zoiets niet op basis van een resolutie uit 1990 kan, maar dat daartoe een nieuwe uitspraak van de Veiligheidsraad noodzakelijk is.

Met de unaniem aangenomen Resolutie 1154 (1998) en de politieke rugdekking aan de diplomatie van secretaris-generaal Kofi Annan, heeft de Veiligheidsraad deze week het gezag van de volkerenorganisatie behoorlijk weten op te krikken. Na intense politieke strijd heeft besluitvorming immers in het hart van de organisatie en niet daarbuiten plaatsgehad. En zo hoort het ook bij een geschil tussen een lidstaat en de Verenigde Naties over de uitleg en toepassing van resoluties van de Veiligheidsraad. Dat de resolutie na veel vijven en zessen toch unaniem kon worden aangenomen, schraagt de representativiteit en legitimiteit van de besluiten van de Veiligheidsraad.

Kofi Annan heeft aldus zijn eerste grote politieke testcase met glans doorstaan, iets wat hem een voortreffelijke basis biedt voor een betekenisvolle uitoefening van zijn functie in de komende jaren. Juist wanneer het niet allemaal botert tussen de grote mogendheden, is er ruimte en soms zelfs noodzaak voor een secretaris-generaal om zich naast secretaris ook enigszins als generaal te ontpoppen.

De speling van de geschiedenis wil dat dit de ambitieuze en nogal autoritaire Boutros Boutros-Ghali in de dagen van de euforie over het einde van de Koude Oorlog niet gegund was, terwijl dit thans - nu de honeymoon tussen de Amerikanen en Russen duidelijk voorbij is - wel van de meer diplomatieke en beminnelijke Kofi Annan, desnoods contre coeur, verwacht kan worden.

Resolutie 1154 geeft ondubbelzinnige steun aan de diplomatieke oplossing van secretaris-generaal Annan en is aangenomen onder hoofdstuk VII van het VN-handvest. Verleent Irak niet onmiddellijke, onvoorwaardelijke en onbeperkte toegang voor de wapeninspecties, dan dreigen de 'ernstigste consequenties'. Werkt Irak mee, dan wordt opheffing van de sancties in het vooruitzicht gesteld: een duidelijke handreiking aan Bagdad. Irak heeft opnieuw duidelijk gesteld het akkoord te willen uitvoeren.

Het is evenwel voor de Verenigde Naties veel te vroeg om in de kwestie-Irak victorie te kraaien. Integendeel, het is niet onmogelijk dat Irak vroeg of laat opnieuw de inspecties of andere VN-activiteiten in Irak zal gaan dwarsbomen. Dick Leurdijk en Rob Siekmann hebben daarom gelijk wanneer zij stellen (NRC Handelsblad, 28 februari) dat het Akkoord van Bagdad nogal wat netelige open einden heeft. Daarnaast stelt redacteur Robert van de Roer in zijn nieuwsanalyse van 3 maart terecht dat de controverse over het eventueel gebruik van geweld door resolutie 1154 van 2 maart allerminst is verflauwd. Leurdijk en Siekmann hebben de afgelopen weken ook herhaaldelijk de opvatting uitgedragen dat de machtiging tot 'eenzijdig' geweldgebruik tegen Irak is blijven gelden, vóór maar zelfs ook na het 'Akkoord van Bagdad' (NRC Handelsblad, 17 en 28 februari). Juridisch lijkt mij deze opvatting niet houdbaar. Toegegeven: het volkenrecht wordt dikwijls tot zwijgen gebracht als de wapens gaan spreken en helemaal zwart-wit ligt ook deze kwestie niet (en zeker niet zo zwart-wit als door hen gesteld). De auteurs wringen zich echter in nogal wat bochten om uit te kunnen blijven komen op hun hardnekkig volgehouden standpunt dat Irak zonder verdere uitspraken van de Veiligheidsraad militair door de Amerikanen en hun bondgenoten aangevallen kan worden.

Het is een goede gewoonte in het volkenrecht om rechtsinstrumenten te interpreteren op basis van de gewone betekenis van de woorden in hun context en in het licht van het onderwerp en het doel van de desbetreffende tekst. Nu, het is zonneklaar dat de 'met alle noodzakelijke middelen-resolutie' 678 van de Veiligheidsraad, aangenomen op 29 november 1990, erop gericht was om een einde te maken aan de onrechtmatige bezetting van Koeweit door Irak. Dat daarnaast gekozen werd voor de meer algemene, overigens vaak gebezigde formulering 'herstel van de internationale vrede en veiligheid in het gebied', kon met wapeninspecties nog niets te maken hebben. Deze woorden zijn om twee redenen toegevoegd. Ten eerste was inmiddels duidelijk geworden dat president Saddam Husseins expansiezucht ook de veiligheid van andere Golfstaten (met name Saoedi-Arabië) in het geding kon brengen. Aan die zorg wilde de raad indirect uiting geven. In de tweede plaats verweten de niet-gebonden landen van de Veiligheidsraad de Westelijke landen te meten met twee maten: wel actie ten gunste van Koeweit, maar niets voor de Palestijnse gebieden. Op de voorlaatste dag van het Amerikaanse voorzitterschap van de Veiligheidsraad, kregen Koeweit en de Verenigde Staten de machtiging tot het gebruik van geweld dat zij wensten, maar met de nodige compromissen. Omdat het gebruik van geweld politiek zeer omstreden was en velen vonden dat economische sancties nog onvoldoende uitgeprobeerd waren, werd een 'pauze van goede wil' van 46 dagen ingelast. Irak kreeg aldus in resolutie 678 nog 'één laatste kans' om zich uit Koeweit terug te trekken voor 16 januari 1991. Daarnaast hebben de Amerikanen - ere wie ere toekomt - via een actieve pendeldiplomatie van de toenmalige minister James Baker zich het vuur uit de sloffen gelopen voor een vredesconferentie over het Midden-Oosten. Dit resulteerde in de Madrid-vredesconferentie en later indirect in de vredesakkoorden van Oslo tussen Israel en de Palestijnse Autoriteit. De zeer opgerekte en louter impliciete interpretatie die Leurdijk en Siekmann geven aan de zinsnede 'herstel van vrede en veiligheid in de regio' in resolutie 678, als machtiging tot het gebruik van geweld om wapeninspecties in Irak af te dwingen, lijkt mij derhalve onjuist.

Na operatie Desert Storm en de bevrijding van Koeweit werd een staakt-het-vuren overeengekomen dat in resolutie 686 werd bezegeld. Op 3 april 1991 volgde in de langste resolutie ooit door de Veiligheidsraad aangenomen een veelomvattend pakket vredesmaatregelen waaraan Irak moest voldoen, waaronder legering van een VN-waarnemersmissie in een gedemilitariseerde zone, verplichte grensafbakening door een internationale commissie (zonder weerga in de internationale betrekkingen), inspectie van al het nucleair materiaal in Irak, vernietiging van alle nucleaire, biologische, chemische en langeafstandswapens en aansprakelijkheid voor alle schade. Teneinde Irak onder druk te houden, verklaarde de Veiligheidsraad dat alle voorgaande resoluties vooralsnog van kracht bleven. Maar niet alle paragrafen van de resoluties waren nog relevant, bijvoorbeeld die over de bevrijding van Koeweit en de behandeling van diplomaten en buitenlanders in bezet Koeweit. Het sanctieregime werd expliciet herbevestigd, wel met meer humanitaire uitzonderingsregels. Over de mogelijkheid van verder gebruik van geweld zwijgt de resolutie. Een voortdurende machtiging tot het gebruik van geweld baseren op een enkele algemene herbevestiging van alle Golfresoluties zeven jaar geleden is een wel erg wankele juridische en politieke basis voor afwijking van het beginsel van het geweldverbod in het VN-handvest. Bovendien gold de machtiging in 678 voor 'lidstaten die samenwerken met Koeweit', een argument ten overvloede.

Maar naast de noodzaak tot deugdelijke tekstuitleg en de petit histoire over de omstandigheden van de totstandkoming van de resoluties, is het wellicht nog veel belangrijker te wijzen op de grote gevolgen die een omstreden en eenzijdige uitleg van deze resoluties kan hebben, ook voor de representativiteit en de legitimiteit van de Veiligheidsraad. Het geweldverbod, vastgelegd in artikel 2, lid 4 van het VN-handvest, vormt de ruggengraat van het systeem van collectieve veiligheid dat de Verenigde Naties probeerden op te zetten. Met afwijkingen daarvan dient heel zorgvuldig te worden omgegaan. Anders raakt het hek nog meer van de dam dan het soms al is. De Verenigde Naties zijn allereerst een organisatie die met behulp van vreedzame middelen geschillen probeert te beslechten.

Wapengekletter en dreiging met geweld zijn soms nodig om de diplomatie te doen slagen, zoals in de kwestie-Irak is gebleken. In laatste instantie moet gebruik van geweld niet uitgesloten worden. Maar dan wel op basis van behoorlijke besluitvorming en liefst met brede steun, als uiterste middel, proportioneel en met naleving van de beginselen van internationaal humanitair recht, gezien het leed dat geweld veel onschuldige burgers kan aandoen. Bovendien zijn vragen naar de effectiviteit op hun plaats: zal geweld de oplossing brengen of is het louter een strafactie? En als het laatste het geval is: wat komt daarna?

Het Nederlandse kabinet heeft de diplomatieke inspanningen van Kofi Annan warm ondersteund en tegelijkertijd metterdaad duidelijk gemaakt dat Nederland bereid is aan een eenzijdige militaire operatie van Amerikanen en Britten tegen Irak mee te doen nadat alle diplomatieke inspanningen hebben gefaald. Daartoe heeft de regering het fregat Hr Ms Abraham van der Hulst naar de Golf laten opstomen, waar het inmiddels inspecties op de naleving van het handelsembargo verricht. Het standpunt van Nederland, vastgelegd in een brief van 16 februari 1998 aan de Tweede Kamer, is dat 'een op zich wenselijke actualisering' van de juridische basis om Irak eventueel met militair optreden te dwingen tot medewerking aan de wapeninspecties 'vrijwel zeker niet mogelijk is' en eigenlijk ook niet echt noodzakelijk is. Dit standpunt behoeft na het Akkoord van Bagdad en na het aannemen van resolutie 1154 nu zelf actualisering en verduidelijking. Het zou goed zijn als het kabinet nu onomwonden zou stellen dat het nu aan de Verenigde Naties en niet aan individuele lidstaten is om vast te stellen of Irak zijn verplichtingen nakomt en, zo niet, welke 'ernstigste gevolgen' dit behoort te hebben.