Externe adviseurs zijn groot gevaar voor de overheid

Ik vind dat de combinatie niet kan en dat de opdracht niet had moeten worden gegeven'', zei minister Sorgdrager van Justitie medio januari in de Tweede Kamer. De combinatie was het betaalde adviseurschap van de procureur-generaal te Leeuwarden, mr. Steenhuis bij Bakkenist Management Consultants, de opdracht het onderzoek van dat bureau naar de samenwerking tussen politie en openbaar ministerie in Groningen.

In haar brief aan de Tweede Kamer bij het rapport-Dolman over de gang van zaken in deze kwestie was de minister tot het oordeel gekomen “dat op de kortst mogelijke termijn een aantal maatregelen moet worden genomen, zowel van structurele als van individuele aard”.

De individuele maatregelen behelsden stappen tegen Steenhuis en tegen de voorzitter van het College van procureurs-generaal Docters van Leeuwen. Twee ambtenaren van Justitie werden al eerder overgeplaatst. De structurele maatregelen zijn 'gericht op het waarborgen van de integriteit van de overheid' en houden bijstelling in van regels voor nevenfuncties en van procedures bij het uitbesteden van werk.

Hoeveel voeten het ook in de aarde heeft, het wekt ten onrechte de indruk dat primair een integriteitsprobleem of een 'rechtspositionele' kwestie aan de orde is.

Natuurlijk hoort een procureur-generaal niet vanuit een betaalde particuliere nevenfunctie maar uitsluitend in de baas zijn tijd en op grond van het algemeen belang contacten met externe adviseurs te onderhouden. Dat bleek al uit de - allesbehalve waterdichte - voorwaarden om vermenging van belangen en andere onzuiverheden te voorkomen, zoals die tussen Steenhuis en Bakkenist zijn vastgelegd. “U zult in uw eigen organisatie de nodige maatregelen treffen om de genoemde voorwaarden handen en voeten te geven”, staat erbij. Dat schijnt, gezien de reacties van zowel de minister als van Bakkenist, niet te zijn gelukt. Het adviesbureau liet na flink wat vijven en zessen weten “achteraf te betreuren de opdracht te hebben aanvaard”. En deze krant wist te melden dat ook de overkoepelende Raad van Organisatie-Adviesbureaus (ROA) zich naar aanleiding van het gebeurde, plotseling ernstige zorgen maakt over de 'integriteit' en 'onafhankelijkheid' van de boomende branche.

Zijn dit nu zaken waarbij “de oren je van je hoofd vallen”? De bijlage van genoemde brief van minister Sorgdrager geeft onbedoeld enig idee van de overweldigende aanwezigheid van externe organisatie- en automatiseringsadviseurs op het departement van Justitie en de miljoenen die ermee gemoeid zijn. Maar ook op andere departementen struikel je over de organisatie-adviesbureaus. Bij een voorzichtige extrapolatie over de dertien departementen moet worden gerekend met enkele honderden projecten die een gezamenlijke waarde van een paar honderd miljoen gulden vertegenwoordigen.

Al eerder hebben de Rekenkamer en het ministerie van Binnenlandse Zaken in rapporten over dit verschijnsel (het massaal uitbesteden van werk door de overheid, waarvan de opdrachten aan organisatie-adviesbureaus een opvallend onderdeel vormen) gerapporteerd en zich bezorgd betoond over de kosten die ermee gemoeid zijn.

Maar de gigantische opmars van de organisatie-adviesbureaus in de afgelopen 25 jaar is niet alleen opmerkelijk wegens hun alom-aanwezigheid in alle maatschappelijke sectoren, hun torenhoge tarieven en de ondoorzichtigheid van de prijs-kwaliteitverhouding van hun diensten. Ook, en met name voor de overheid, brengt het inhuren van externe adviseurs risico's met zich mee voor wat betreft duidelijkheid van verantwoordelijkheden en helderheid van besluitvorming. En met het veelvuldig overstappen van voormalige (top)ambtenaren, oud-politici en -bestuurders naar adviesbureaus is dat er de laatste jaren niet beter op geworden.

Is de behoefte bij die bureaus aan 'ambtelijke ondersteuning' in een andere vorm dan zo verrassend? En de verleiding voor ambtenaren-in-functie om de gouden eieren te (helpen) rapen, in plaats van ze slechts te mogen leggen, verbazingwekkend? Het ligt ook in de rede aan te nemen dat de risico's groter, talrijker en onoverzichtelijker worden naarmate het aantal, de omvang en de diversiteit van de opdrachten toenemen.

De vraag is wel: is de publieke zaak er meer bij gediend externe adviseurs in te schakelen voor het oplossen van organisatorische en inhoudelijke vraagstukken van de overheid dan ervoor te zorgen dat de overheid met de bij haar werkzame personen zelf haar boontjes kan doppen?

Dat vergt een herbezinning van de overheid op alle aspecten van deze externe dienstverlening. Daarbij gaat het om haar eigen competentie. In de dubbele betekenis van zeggenschap over haar eigen zaken en bekwaamheden waarover zij in eigen beheer dient te beschikken. Zowel voor haar rol als 'goed uitvoerder' als voor haar taken als 'goed opdrachtgever'. Deze redelijke afweging lijkt het tegen een modieus vooroordeel te hebben afgelegd.

Het zijn niet slechts de doelmatigheid en doeltreffendheid, laat staan alleen de integriteit van de overheid die in het geding zijn. De afweging raakt de reikwijdte van de overheidsbemoeienis en de consequenties daarvan. De zichtbare, zoals in de zaak-Steenhuis/Bakkenist/Sorgdrager en de voorzienbare op grond van de constellatie waar ze uit voortkomen.

Die constellatie wordt gekenmerkt door een wijdverbreid, niet alleen pragmatisch maar evenzeer ideologisch bepaald terugtreden van de overheid en de inkrimping van overheidsdiensten. Daarbij horen privatisering en uitbesteding van taken. Ook dáárvoor staat de affaire-Steenhuis of de zaak-Bakkenist model. Voor die constellatie is 'de politiek' de eindverantwoordelijke. Die zal, aan de hand van de ontstane praktijk, de 'terugtredingsideologie' aan een principiële nuancering en begrenzing moeten onderwerpen. Zie daar het primaat van de hedendaagse politiek.

    • K. Kolthoff