Lokale democratie vereist een gekozen burgemeester

Het lokaal bestuur is voor de meeste burgers een onzichtbaar geheel en zal dat ondanks alle voornemens voor bestuurlijke vernieuwing ook blijven, vrezen Gerard Schouw en Henk Wesseling. Zonder een door de bevolking gekozen burgemeester blijft het doormodderen.

Voor de meeste politieke partijen is verandering van het lokaal bestuur een brandbaar dossier waar zij het liefst met hun vingers vanaf blijven. Zo heeft de Partij van de Arbeid op het laatste congres, onder druk van verontruste PvdA-burgemeesters, de tekst over de gekozen burgemeester aanzienlijk afgezwakt. De PvdA wil wel een gekozen burgemeester, maar alleen als de gemeenteraad deze kiest. Het is een variant die van alle denkbare verbeteringen de minst goede is. Een door de gemeenteraad gekozen burgemeester maakt immers deel uit van de bestaande politieke elite en wordt door de bevolking niet gezien als een onafhankelijk persoon die boven de partijen staat.

De uitspraak van het PvdA-congres bevestigt de impasse rond de bestuurlijke vernieuwing in ons land. Er wordt teveel gekeken naar het haalbare in plaats van naar het noodzakelijke. Het ontbreekt aan een doortimmerde argumentatie, gebaseerd op een visie. Partijen lijken goed te kunnen verkeren in de onverslijtbare eikenhouten inrichting van de gemeentelijke verdieping in het 150 jaar oude huis van Thorbecke. Ook de komende verkiezingen die in alle gemeenten aanstaande woensdag worden gehouden zullen weinig prikkeling geven voor vernieuwing. De onder een gunstige economische ontwikkeling gevoerde campagne werd gekenmerkt door een forse nationalisering van de raadsverkiezingen. Als de opkomst maar enigszins redelijk is zullen politieke partijen roepen dat de lokale politiek weer kerngezond is.

In schril contrast met deze aanstaande gezondheidsverklaring voeren wetenschappers, studenten en geïnteresseerden in het lokaal bestuur gesprekken over dat het anders moet en anders kan. Het ratjetoe en gekissebis rond benoemde burgemeesters, een gemeenteraad die wordt gezien als louter formeel orgaan en het aantoonbaar afnemende vertrouwen van burgers in de politiek, zorgt al jaren voor een permanente drang tot vernieuwing van de lokale democratie. Paars is op dit punt ernstig tekort geschoten. Ook na de recente incidenten waaruit blijkt hoe achterhaald de verantwoordingsstructuur van de gemeentelijke democratie is, blijft het angstvallig stil. Het opstappen van de Groningse burgemeester Ouwerkerk die zijn lot had verbonden aan een vertrouwensuitspraak van de raad getuigt van een cruciale ommekeer in het lokaal bestuur. In de Groningse verantwoordingsstructuur werd het lijntje naar 'de kroon' dunner dan ooit. Den Haag stond erbij en keek ernaar.

Wat zijn zoal de problemen in het lokaal bestuur? De gemeenteraad loopt hijgend achter het college aan en weet vaak niet te kiezen uit de gewenste rol: volksvertegenwoordiger, manager, bestuurder, beleidsbepaler of controleur. Het college is de dominante bestuursfactor, het college voert gesprekken en onderhandelt met burgers en instellingen, het college vertegenwoordigt de gemeente in veel boven lokale bestuurslagen. Deze ontwikkeling heeft vele gedaanten zoals die van het responsieve bestuur, het regisserende bestuur en de onderhandelende overheid.

Het publieke debat is vervaagd omdat het politiek bestuur bij het werken in complexe netwerken voortdurend informeel afstemt met raadscommissies en coalitiefracties. In de raad wordt tamelijk plichtmatig bevestigd waar B en W en de betrokken partijen zich via allerlei (informele) afspraken al toe gecommitteerd hebben. De 'checks and balances' in het democratisch systeem op lokaal niveau zijn uit balans.

De positie van de gemeenteraad is verzwakt; de invloedsuitoefening van burgemeester en wethouders in allerlei netwerken tamelijk onbepaald. De vraag of en hoe democratische verantwoording wordt afgelegd is prangend aanwezig. Hiermee verbonden is het dalend gezag van de gemeenteraad en de dalende animo om raadslid te worden.

Het gaat in de toekomst van de lokale democratie veel meer om elementen van 'checks and balances' die in de democratie aanwezig moeten zijn. Eén van de pijlers daarin is de direct gekozen burgemeester. Dit is natuurlijk niet alleen een bedenksel om de institutionele armoede een handreiking te bieden, maar een krachtig instrument om het functioneren van de lokale democratie te verbeteren. Een door de bevolking gekozen burgemeester zal - vanwege zijn brede kiezersmandaat - krachtig richting geven aan beleid: een lokaal bestuur dat beslissingen neemt en draagvlak weet te organiseren.

Hierdoor gaat een herkenbaar democratisch leiderschap ontstaan: de lokale democratie krijgt een eigen gezicht. De zeggingskracht van lokale verkiezingen wordt groter vanwege de personificatie van verkiezingen. Winst en verlies gaan meer samenhangen met persoonlijke prestaties in plaats van dat zij het gevolg zijn van landelijke invloeden. Daarbij past dat lokale verkiezingen niet overal op dezelfde datum plaatsvinden. Als een gekozen burgemeester het vertrouwen van de raad verliest moet het mogelijk zijn nieuwe verkiezingen uit te schrijven. De invloed van de landelijke politiek op lokale verkiezingsresultaten wordt hierdoor minimaal en er ontstaat een mogelijkheid om ernstige bestuurlijke impasses te doorbreken.

Een direct gekozen burgemeester sluit bovendien aan bij ontwikkelingen in de politiek waar personen de verbindende en mobiliserende rol zijn gaan overnemen van ideologieën en programma's. Consequentie daarvan is dat de burgemeester gekozen wordt op basis van een politiek programma en niet op zijn of haar 'blauwe ogen'. Naast de 'lokale premier' zou ook de mogelijkheid om wethouders van buiten de raad aan te trekken geopend moeten worden. De burgemeester stelt in hoge mate zijn eigen college van wethouders samen. Een team dat kan rekenen op een politiek draagvlak in de gemeenteraad.

In het model van de lokale premier, wethouders van buiten de raad, is ook voor de gemeenteraad een belangrijke positie weggelegd. Vooral de voorzitters van raadsfracties - de leiders in de lokale politiek - kunnen hun cruciale rol als volksvertegenwoordiger beter waarmaken en de positie van de raad versterken door te appelleren aan wat onder de bevolking leeft en een betere herkenbaarheid van politieke posities. In dit model komt de positie van een gekozen burgemeester niet in het ledige te hangen en zijn de consequenties niet ongewis, maar heeft het idee logische verbindingen met een gewijzigde lokale context.