Akkoord Bagdad strijdig met resoluties Veiligheidsraad

De overeenkomst die VN- secretaris-generaal Kofi Annan in Bagdad heeft gesloten met de Iraakse vice-premier Tariq Aziz ondergraaft eerdere uitspraken van de Veiligheidsraad. Dat maken Dick Leurdijk en Rob Siekmann op uit de tekst van het akkoord.

De vraag die na het 'akkoord van Bagdad' nog niet is beantwoord, betreft de verenigbaarheid van dit akkoord met de relevante resoluties van de Veiligheidsraad over de wapeninspecties door UNSCOM. Wat kan ons een tekstuele analyse van het akkoord op dit punt leren?

In de eerste plaats herbevestigt Irak aanvaarding van alle resoluties van de Veiligheidsraad, met inbegrip van resolutie 687, die nog steeds het kader vormt voor de bemoeienissen van de VN met de situatie in Irak na afloop van de Golfoorlog. Verder herhaalt Irak dat het volledig zal meewerken met UNSCOM en IAEA (Internationaal Atoomagentschap), waar het gaat om de ontmanteling van alle massavernietigingswapens.

Zoals op 17 februari door ons op deze pagina betoogd, valt uit de uitdrukkelijke samenhang van resolutie 687 met resolutie 678 af te leiden dat de geweldsoptie onder 678 “tot herstel van de internationale vrede en veiligheid in de regio” van kracht is gebleven - ook na het ingaan van het formele staakt-het-vuren in de Golfoorlog. De ontmanteling van het arsenaal aan massavernietigingswapens is namelijk een der noodzakelijke voorwaarden om het einddoel van herstel van de regionale vrede en veiligheid te bereiken. Aldus is de geweldsoptie, naar onze opvatting, ook in het 'akkoord van Bagdad' overeind gebleven. Indien Irak nu opnieuw obstakels in de weg legt van inspecties, kan de geweldsoptie worden gebruikt zonder nieuwe machtigingsresolutie van de Veiligheidsraad.

In de tweede plaats herhalen de VN dat alle lidstaten zich verplichten de soevereiniteit en territoriale integriteit van Irak te respecteren. Dit is als zodanig een overbodige bepaling, want die verplichting vloeit al voort uit het algemene volkenrecht. Overigens impliceren het bestaan van UNSCOM en de wapeninspecties, net als andere onderdelen van resolutie 687, al een beperking van Iraks soevereiniteit. Deze beperking is rechtmatig omdat zij voortvloeit uit het dwingende karakter van deze resolutie, die door de Veiligheidsraad onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest is aanvaard.

Dan volgt de belangrijke derde paragraaf uit het 'akkoord van Bagdad', die zegt dat Irak zich verbindt om UNSCOM en IAEA onmiddellijke, onvoorwaardelijke en onbeperkte toegang te verlenen overeenkomstig de relevante resoluties. De paragraaf voegt eraan toe dat bij de tenuitvoerlegging van haar mandaat UNSCOM rekening zal houden met “de legitieme zorgen van Irak met betrekking tot nationale veiligheid, soevereiniteit en waardigheid”. Deze laatste bepaling betekent in feite een inperking van de bevoegdheden van UNSCOM, omdat dit orgaan daarmee juist geen rekening hoeft te houden bij haar functioneren.

De VN en Irak spreken vervolgens af dat 'speciale procedures' van toepassing zullen zijn op de inspecties van de acht met name genoemde presidentiële locaties. Die 'speciale procedures' hebben, ten eerste, betrekking op de instelling van een Speciale Groep door de secretaris-generaal van de VN in overleg met de uitvoerend voorzitter van UNSCOM en de directeur-generaal van IAEA. In deze groep zullen hoge diplomaten zitting hebben, die benoemd worden door de secretaris-generaal, alsmede deskundigen van UNSCOM en IAEA. Een commissaris, benoemd door de secretaris-generaal, zal de groep voorzitten. Hier is duidelijk sprake van de instelling van een nieuw orgaan, dat in ieder geval niet identiek is aan UNSCOM en waarvan de verhouding tot UNSCOM terecht vele vragen oproept.

Een kernpunt is dat UNSCOM formeel een suborgaan is van de Veiligheidsraad, terwijl de Speciale Groep, volgens het akkoord, een orgaan van de secretaris-generaal is. Daarmee lijkt de positie van UNSCOM dus ondergraven te worden. De voorgenomen instelling van de speciale groep is derhalve in strijd met de relevante resoluties van de Veiligheidsraad. Dit zal alleen gerepareerd kunnen worden als de Veiligheidsraad daarmee alsnog uitdrukkelijk instemt.

Belangrijker nog is dat de speciale groep bij het uitvoeren van haar werk weliswaar zal opereren onder de bestaande procedures van UNSCOM en IAEA, maar dat er specifieke gedetailleerde procedures zullen worden ontwikkeld gelet op “het bijzondere karakter” van de presidentiële locaties. Een speciaal orgaan zal dus ten aanzien van de presidentiële locaties nader te bepalen speciale procedures volgen. Dit is een tweevoudige inbreuk op de resoluties van de Veiligheidsraad. Daarin is nooit onderscheid gemaakt tussen presidentiële en andere locaties, omdat overal waar UNSCOM dat nodig acht inspecties moeten kunnen worden gehouden.

Het bijzondere van de 'speciale procedures' wordt nog eens extra benadrukt door de uitspraak dat de VN en Irak het er over eens zijn dat alle andere gebieden, faciliteiten, uitrusting, documenten en transportmiddelen vallen onder de 'normale' UNSCOM-procedures.

De Veiligheidsraad heeft de overeenkomst intussen nog niet formeel bekrachtigd. De Verenigde Staten en Groot-Brittannië zijn als permanente leden bezorgd over de precieze betekenis van de gemaakte afspraken, die in de pers volstrekt ten onrechte worden aangeduid als 'de kleine lettertjes'. Die zorg is gegrond. Het bestaande inspectieregime wordt in het akkoord feitelijk opengebroken. Er wordt immers voorzien in het opzetten van een geheel nieuw stelsel van afspraken voor een achttal zogenaamde 'presidentiële' locaties. Dat is een breuk met het tot dusver gevoerde beleid. De nu voorziene 'specifieke gedetailleerde procedures' worden bovendien niet aan Irak dwingend opgelegd, maar dienen volgens de tekst in samenspraak met Irak ontwikkeld te worden. Dit betekent dus dat voor Irak de mogelijkheid wordt opengehouden mede de inhoud van deze procedures te bepalen. Het 'akkoord van Bagdad' is een open-einderegeling.