Macht parlement moet groter

De parlementaire democratie is de weg kwijt. Het gezag van de Tweede Kamer raakt steeds verder uitgehold, naarmate de overmacht van het regeringsapparaat groeit. Kees Koedijk en Arjen van Witteloostuijn zijn van oordeel dat de Tweede Kamer beter moet worden toegerust zodat ze haar tanden kan laten zien.

De Noord-Hollandse commissaris van de koningin, Jos van Kemenade, en de Utrechtse hoogleraar Hans Righart schetsten op 10 januari in deze krant een somber beeld van de Nederlandse parlementaire democratie. Righart geeft aan dat het alleen nog maar een kwestie van tijd is totdat regering en parlement tot louter symbolische proporties zijn gereduceerd. Daarna nemen de ondernemers definitief de macht over. Van Kemenade is van mening dat velen de overheid niet meer zien als het forum waar hun opvattingen worden gehoord en gewogen, maar als één van de vele instanties waarmee een burger nu eenmaal te maken heeft. Het feit dat de overheid sterk aan gezag heeft ingeboet, is volgens Van Kemenade vooral een gevolg van de terugtredende politiek.

De vraag is waardoor de democratische balans is verstoord. De veelgehoorde verzuchting dat de parlementaire democratie de weg kwijt is, wordt zeker ook veroorzaakt door de toenemende machteloosheid van de Tweede Kamer. Het parlement ontpopt zich meer en meer als een passieve volger van het maatschappelijke debat in plaats van een actieve regisseur. Het parlement heeft de grootste moeite om zijn controlerende functie naar behoren te vervullen. De ene regeling volgt op de andere wetgeving. En wat het nog erger maakt: veel van die wetten en regelingen blijken in de praktijk moeilijk uitvoerbaar en nauwelijks controleerbaar. Door de overmacht van het ambtenarenapparaat en de bijbehorende informatievoorsprong van de regelproducenten heeft het kabinet of - vaker nog - de ambtelijke staf bijna altijd de regie in handen.

Een fraai voorbeeld hiervan is de voorbereiding van het infrastructuurdebat. Ambtenaren hebben na een aantal brainstormsessies op een achternamiddag een paar 'houtskoolschetsen' van de Nederlandse infrastructuur in de volgende eeuw geschetst. Topambtenaar Ad Geelhoed is razend trots en ploegleider Wim Kok is laaiend enthousiast. Deze plannen gaan de belastingbetaler de komende jaren circa 40 miljard gulden kosten. Het parlement laat weinig tot niets van zich horen. En ook in de verkiezingsprogramma's van de politieke partijen wordt verbazingwekkend weinig gezegd over deze majeure operatie.

Natuurlijk kan het maken van doortastende plannen over de infrastructuur van Nederland geen kwaad. Het probleem is echter dat vervolgens een creatief debat ontbreekt. De Tweede Kamer is niet of nauwelijks in staat zelf met plannen op deze en andere belangrijke terreinen te komen. Daardoor slaat het debat dood, en blijft het spel van macht versus tegenmacht en argument versus tegenargument ongespeeld.

Voor het parlementaire debat is het noodzakelijk dat de Tweede Kamer over de middelen en de mensen kan beschikken om zelf desgewenst het initiatief te nemen. Het onbenut laten van de parlementaire creativiteit en tegenkracht heeft tot gevolg dat een zorgvuldige en uitgebalanceerde afweging van de maatschappelijke voor- en nadelen van de ene maatregel na de andere voor een groot deel achterwege blijft.

Deze diagnose is niet nieuw. De voormalige regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst en huidige vice-voorzitter van de Raad van State Herman Tjeenk Willink heeft na ongeveer een decennium van noeste arbeid in 1989 deze analyse haarscherp verwoord in zijn eindrapport 'De kwaliteit van de overheid: een bijdrage aan het hernieuwde politieke debat'. In de bijna tien jaren die nadien zijn verstreken, is niets meer over dit rapport en de erin geformuleerde aanbevelingen vernomen. Een belangrijk manco, aldus Tjeenk Willink, is de geringe politieke aandacht voor de uitvoering van het beleid. Een minister of staatssecretaris geniet ervan plannen te maken, liefst met schetsen ten behoeve van een fundamentele koerswijziging in de richting van de volgende eeuw. Elke bewindsman of -vrouw werkt eraan een monument achter te laten. Daarvoor is het ook nodig de hobbel te nemen die het parlement heet. Veel tijd gaat verloren aan het 'verkopen' van de monumenten aan een meerderheid in de Tweede Kamer. Daarna wacht het volgende project.

Langs een andere - indirecte - weg wordt de verstoorde balans ook zichtbaar. In arren moede grijpt de Tweede Kamer in toenemende mate naar het wapen van de parlementaire enquête. Sinds de tweede helft van de jaren zeventig zijn enquêtes uitgevoerd naar het RSV-debacle, de bouwfraude, het paspoortgestuntel en de IRT-ruzie. In deze enquêtes komen allerlei knelpunten in het functioneren van de overheid glashelder naar voren. De parlementaire enquête blijkt in de praktijk echter een paardenmiddel te zijn zonder een meetbaar effect op het beleid. Vaak leidt de publieke aandacht tot een kortetermijnfixatie op specifieke knelpunten. Na afloop van de enquête ebt de publieke en parlementaire aandacht echter weer snel weg. Het volgende vraagstuk wacht immers op de beperkte parlementaire energie. Navolging ontbreekt, terwijl juist permanente controle op zijn plaats zou zijn.

In deze context zou het parlement bij de uitoefening van zijn controlerende taken veel meer gebruik moeten maken van de Rekenkamer. Deze gezaghebbende instelling verricht al bijna 180 jaar onderzoek na onderzoek naar de inkomsten en uitgaven van het rijk. Met de instelling van de Commissie voor Rijksuitgaven is enige tijd geleden een begin gemaakt met de versterking van de controlerende functie van de Rekenkamer. Sinds een aantal jaren richt de Rekenkamer haar onderzoekspijlen niet alleen op vragen omtrent de rechtmatigheid van overheidshandelingen, maar ook op kritische analyses van de doelmatigheid van de rijksuitgaven en -inkomsten. Bekende voorbeelden op dit gebied zijn de onderzoeken naar de omvangrijke kostenoverschrijdingen bij de productie van de twee Walrusonderzeeboten, de bouw van de Oosterscheldedam, de organisatie van arbeidsbureaus en recent de financiële steunverlening aan DAF, Fokker en Philips. De onderzoeken van de Rekenkamer kunnen bij gerichte parlementaire aansturing een sterke troef in de handen van de Tweede Kamer vormen, zodat de balans tussen macht en tegenmacht weer recht kan worden getrokken.

De Tweede Kamer kan ook een voorbeeld nemen aan de initiërende en controlerende rol van het Amerikaanse Congres. De Senaat en het Huis van Afgevaardigden organiseren met grote regelmaat intensieve hoorzittingen die een bijzonder effectief controle-instrument vormen, mede dankzij het mediaspektakel dat hieruit veelal voortvloeit. Senaat en Huis van Afgevaardigden zijn ook buitengewoon actief in het alleen of gezamenlijk formuleren van beleidsvoorstellen in ad hoc of permanente commissies.

In navolging van de Amerikaanse praktijk zou het in Nederland gebruikelijker moeten worden dat functionarissen optreden tijdens publieke hoorzittingen. De president van De Nederlandsche Bank kan bij voorbeeld worden gevraagd verklaringen af te leggen ten overstaan van een Tweede-Kamercommissie als een bank een fusie met een grote verzekeraar heeft aangekondigd of om in het kader van de discussie over de euro de positie van de monetaire autoriteiten publiekelijk toe te lichten. Op een dergelijke manier maakt de Tweede Kamer effectiever gebruik van de enorme kennis die in alle hoeken en gaten van de Nederlandse samenleving te vinden is.

Wil de parlementaire democratie weer aan geloofwaardigheid winnen, dan is het van groot belang dat de autoriteit van de Tweede Kamer wordt hersteld. Dit kan alleen als het parlement de beschikking krijgt over ruime middelen om enerzijds effectief haar controlefunctie te kunnen uitoefenen en om anderzijds het politiek-maatschappelijke debat zelf te kunnen organiseren.

Uitbreiding van het aantal fractiemedewerkers ligt daarom voor de hand, evenals het vrijmaken van middelen die de Tweede Kamer in staat stellen om op eigen initiatief onafhankelijke onderzoeken te laten verrichten. Hierbij kan de expertise van de Rekenkamer gericht worden ingezet om met zekere regelmaat de doelmatigheid en rechtmatigheid van specifieke overheidshandelingen kritisch te analyseren.

Daarnaast moet het instrument van de (openbare) hoorzitting, naar Amerikaans voorbeeld, aan het wapenarsenaal van de Tweede Kamer worden toegevoegd. Alleen een sterke Tweede Kamer kan de autoriteit van het politieke debat herstellen.