Controle op fraude moeizaam door uiteenlopende werkwijzen; Exegese 'subsidiebijbels' lastig

Uit de cijfers lijkt het alsof Nederland in vijf jaar tijd aanzienlijk minder subsidies is gaan verstrekken. Dat blijkt vaak optisch bedrog. De 'subsidiebijbel' leert waarom.

DEN HAAG, 25 FEBR. Achter het cijfermatig overzicht van de subsidies van de rijksoverheid voor dit jaar gaat een wereld van sociale voorkeuren, politieke oordelen en lobby-invloeden schuil. De opsomming van de 497 subsidies die de verschillende ministeries in 1998 verstrekken, is op het eerste gezicht de saaiheid zelve. Eindeloos gaan de opsommingen van doelgroepen, doelstellingen en budgetten door. Ruim 119 miljoen gulden 'ter stimulering inburgering nieuwkomers', 33,6 miljoen aan 'ontwikkelingssamenwerking relevante activiteiten', 25.000 gulden voor 'participatie van jongeren in de Verenigde Naties', vierduizend gulden voor het International Committee for Military Medicine, enzovoorts.

In totaal geeft de Nederlandse overheid in 1998 16,6 miljard gulden aan subsidies uit. Dat is zo'n 7,5 procent van de totale rijksbegroting, net zoveel als de begrotingen van de ministeries van Volksgezondheid en Financiën bij elkaar. Anderhalf miljard meer dan in 1997, maar ruim 21 miljard minder dan in 1993, het jaar waarin de vorige 'subsidiebijbel' van Financiën uitkwam.

Het verschil met 1993 mag opmerkelijk genoemd worden. Het 'subsidiegekke' Nederland lijkt in vijf jaar tijd tot bezinning gekomen. Navraag bij ministeries die ogenschijnlijk minder subsidies zijn gaan verlenen, geeft echter een ander beeld. Zo staat bij Volkshuisvesting de post 'stadsvernieuwingsfonds' niet meer in het overzicht, maar weet een woordvoerder van het ministerie te vertellen dat die op het ministerie nog wel degelijk als subsidie te boek staat.

De Wet Studiefinanciering 18-plus (WSF 18+), ongeveer 4,3 miljard gulden in 1997, mag bij Onderwijs dan niet meer onder de subsidies vallen, onder het kopje 'inkomensoverdrachten' is de WSF 18+ voor eenzelfde bedrag gewoon terug te vinden op de begroting. En geen student die, afgezien van de verlaging van de beurs, gemerkt heeft dat er iets is veranderd.

Hoewel de cijfers dus doen vermoeden dat Nederland de subsidiestromen de afgelopen jaren aardig heeft weten in te dammen, blijkt de praktijk anders te zijn. Financiën hanteert al jaren de definitie dat subsidies “gebonden inkomens- en vermogensoverdrachten om niet van het rijk aan personen, instelligen etcetera in Nederland” zijn. Zalm geeft in de begeleidende brief bij zijn subsidiebijbel echter enigszins geïrriteerd aan dat een vergelijking tussen de 'bijbel' uit 1993 en die voor 1998 “niet optimaal is”, omdat de verschillende departementen er verschillende manieren van subsidiebepaling op nahouden. Controle op fraude en een goede aanpak daarvan wordt daardoor belemmerd.

Volgens de Twentse hoogleraar openbare financiën P. Boorsma heeft het verschil dan ook meer te maken met verschuivingen binnen de verschillende begrotingen dan met het daadwerkelijk wegvallen van geldstromen. Hij meent dat het 'theoretisch' niet eens zo lastig is om de subsidies uit de begrotingen te halen.

“Er zijn internationaal verschillende classificaties afgesproken waarop begrotingsposten beoordeeld worden. Bij Financiën hanteert men dat systeem, maar ze lopen ook vaak net even uit de pas”, aldus Boorsma. Zo vallen sommige subsidies die niet binnen het coderingssysteem passen wel binnen de subsidie-lijst van de overheid en omgekeerd. Reden te meer voor Zalm om vanaf nu een eenduidiger subsidiedefiniëring voor alle ministeries op te stellen, zodat de volgende 'bijbels' wel zonder problemen naast elkaar gelegd kunnen worden.

Hoewel de vergelijkingsmogelijkheid met eerdere edities beperkt is, is aan de hand van de huidige subsidiebijbel nog precies te zien waar de overheid haar voorkeuren heeft liggen. Investeringen in wat in politiek-Den Haag 'de onderkant van de samenleving' wordt genoemd (armoedebestrijding en werkgelegenheidsprojecten) zijn legio. Maar ook de electronische snelweg, de emancipatie van de vrouw en de gegroeide aandacht voor naschoolse kinderopvang hebben hun financiële vertaling in de subsidiebijbel gevonden.

De politieke beroering in Kamerdebatten over bepaalde onderwerpen lijkt aanleiding om de subsidiebedragen aan te passen. Iedereen herinnert zich nog het verzet van de pompstationhouders in de grensstreek tegen de accijnsverhoging op benzine vorig jaar. De politiek besloot de helpende hand te bieden: op de begroting van Financiën is de bijdrage aan tankstations in de grensstreek verdubbeld van 25 miljoen in 1997 naar 50 miljoen dit jaar.

Ook de debatten rond de verzelfstandigde Nederlandse Spoorwegen en de discussie over de toetreding van nieuwe aanbieders op het spoorwegennet, zoals Lovers, zijn terug te vinden in het overzicht. In 1997 vond minister Jorritsma (Verkeer) het nog niet nodig een gulden aan de vrije-marktwerking op het spoor te besteden, dit jaar trekt zij 3,4 miljoen gulden uit ten behoeve van 'drempelverlagende maatregelen voor nieuwe toetreders'.

De belangstelling voor de aids-epidemie lijkt daarentegen over haar hoogtepunt heen: minister Borst (VWS) halveert althans de subsidie aan onderzoeksinstellingen van 15,5 miljoen naar net 7 miljoen gulden.

Maar politieke aandacht en financiële steun gaan niet altijd hand in hand, zo blijkt. Hoewel de politiek en de media het afgelopen jaar bijvoorbeeld keer op keer waarschuwden dat de instroom van asielzoekers steeds toeneemt (en dus meer geld kost), brengt Justitie de subsidies voor deze groep terug van 951,9 miljoen gulden in 1997 naar 747,5 miljoen gulden voor dit jaar.

Het omgekeerde gebeurt echter ook. De grootste subsidiepost van van Economische Zaken is de bevordering van het midden- en kleinbedrijf. Het ministerie besteedt jaarlijks 850 miljoen gulden “als garantieverlening aan banken zodat deze de financieringsmiddelen kunnen verstrekken aan ondernemingen in het MKB”. Daar hoor je in de Tweede Kamer zelden iemand over.

Van de 497 subsidies worden er door de betreffende ministeries 101 vooraf gecontroleerd. Het ministerie geeft bij 47 subsidies aan dat de naleving ervan moeilijk te toetsen is aan de accountantsverklaring van de ontvanger.

Dat het kabinet wel serieus bezig is met de fraudegevoeligheid van de subsidies blijkt uit de opmerking van Zalm in de begeleidende brief. Hij stelt dat 'zijn ministerie' binnenkort met een handleiding ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik zal komen. Dat moet de departementen een handvat bieden bij de ontwikkeling van een sluitend sanctiebeleid.