EU-diplomaten op cursus toetreding

Europa bereidt zich voor op onderhandelingen over de uitbreiding van de EU. De gesprekken tussen de huidige lidstaten onderling zouden wel eens moeizamer kunnen verlopen dan die tussen de EU en de nieuwe leden.

BRUSSEL, 23 FEBR. Voor diplomaten uit heel Europa is het cursustijd. Alle ambassadeurs van Slovenië in landen van de Europese Unie waren vorige maand voor een tweedaagse cursus in Brussel. Tegelijkertijd kregen Nederlandse diplomaten in Midden-Europa onderricht in Den Haag. Nederlandse ambassadeurs in Midden-Europese hoofdsteden moeten in mei in Warschau hun kennis bijspijkeren. Polen organiseert in maart een seminar voor Poolse ambassadeurs in de EU en diplomaten van Estland die afgelopen najaar al bijles hadden, kregen deze maand nog eens extra onderwijs in Brussel.

Europa bereidt zich voor op onderhandelingen waarvan niemand durft te voorspellen hoe ze zullen aflopen. Vanaf 30 maart wordt met Slovenië, Polen, Hongarije, Tsjechië, Estland en Cyprus gesproken over toetreding tot de EU. Waarover precies onderhandeld zal worden is nog niet duidelijk, laat staan hoe lang de besprekingen zullen duren. “Ik denk niet dat de echte onderhandelingen eerder beginnen dan volgend jaar,” zegt Boris Cizelj, de Sloveense EU-ambassadeur. Eerst zal nauwkeurig vastgesteld moeten worden welk deel van de Europese wetgeving, het acquis communautaire, de kandidaat-lidstaten kunnen overnemen op het ogenblik van toetreding. Om dat te achterhalen moet zijn vastgesteld hoe dat acquis communautaire er tegen die tijd uit zal zien. Maar welke tijd precies? Diplomaten van de kandidaten gaan uit van 2002 of 2003, EU-diplomaten denken eerder aan 2004 of 2006.

De huidige EU-landen onderhandelen nog volop over de hervorming van het landbouwbeleid en de structuurfondsen voor armere regio's, die samen 90 procent van het EU budget opslokken. Pas als die voltooid is, kunnen harde onderhandelingen met de kandidaten beginnen. Iedereen verwacht dat geen knopen worden doorgehakt voor de Duitse verkiezingen van dit najaar, waarna de EU-leiders de zaak tijdens hun topbijeenkomst in Wenen in december of begin volgend jaar zouden kunnen afronden.

“De moeizaamste onderhandelingen zullen niet met de kandidaat-lidstaten zijn, maar tussen de huidige lidstaten onderling,” voorspelt de Europese Commissie. De lidstaten hebben zoveel uiteenlopende belangen, dat er altijd wel een land is dat moeite heeft met het toestaan van een overgangsregeling voor een kandidaat-lidstaat. Ook kunnen problemen worden opgeworpen als drukmiddel bij onderhandelingen over een geheel andere kwestie. Over tijdelijke overgangsregelingen bij de aanpassing aan het acquis communautaire moet de EU met unanimiteit beslissen. De kandidaat-lidstaten willen hun diplomaten in de EU-hoofdsteden laten lobbyen om - in hun eigen belang - te stimuleren dat de vijftien EU-landen het onderling eens worden.

Daarbij zal ongetwijfeld een ingewikkeld diplomatiek spel ontstaan. Een EU-lid geeft toe aan bijvoorbeeld Poolse druk. Maar voor wat hoort wat, dus wordt van Polen een tegenprestatie gevraagd in een andere zaak. Diplomaten van derde landen zullen op hun beurt trachten daar achter te komen om zo'n deal onmogelijk te maken als die voor hen slecht uitpakt.

Voorlopig zullen ambtenaren van de Europese Commissie uitzoeken welke van de tienduizenden EU-regelingen nog in de wetgeving van kandidaat-lidstaten moeten worden opgenomen. Dit zeer nauwkeurige werk wordt gecoördineerd door een task force van dertig ambtenaren die ressorteert onder Eurocommissaris Hans van den Broek. Ongetwijfeld zal er door sommige Europese politici geklaagd worden over het ambtelijke “gezeur” over details. Maar er wordt ook verwacht dat Duitsland, dat de grootste druk uitoefent voor een snel Pools lidmaatschap van de EU, zich een lastige onderhandelaar zal tonen.

De positie van de kandidaten loopt nogal uiteen. Polen, als grootste kandidaat met de grootste problemen op de gebieden van landbouw, milieu en grensbewaking, beschouwt zichzelf als een geval apart. Kleinere landen vrezen pas tot de EU te kunnen toetreden als de onderhandelingen met Polen klaar zijn. De Polen lijken harde onderhandelaars te worden. Zo willen ze best hun grensbewaking bij de Oekraïne en Wit-Rusland snel aanpassen aan de eisen van de EU, maar dan moet de EU dat wel betalen. Een Hongaarse diplomaat schetst de positie van zijn land heel anders: “Wij zijn niet in de positie om de vijftien iets te dicteren. Wij zijn klaar om compromissen te sluiten.”

EU-onderhandelaars herinneren eraan dat Spanje bij de toetredingsbesprekingen in de jaren tachtig het vel over de oren werd gehaald. Toen het land eenmaal lid was, maakte het gebruik van de nieuwe machtspositie door de dreigen akkoorden te blokkeren als Spaanse financiële eisen niet werden ingewilligd. Niemand durft te garanderen dat zo'n situatie zich niet nog eens zal voordoen.

Maar voordat de eerste nieuwe lidstaat tot de EU toetreedt, komt er wellicht eerst een Intergouvernementele Conferentie (IGC) om de hervormingen tot stand te brengen waarover men het vorig jaar in Amsterdam niet eens kon worden. België, Frankrijk en Italië grijpen iedere gelegenheid aan om eraan te herinneren dat zo'n conferentie er moet komen, en het zijn geen loze woorden. “Ze kunnen weigeren het verdrag over de toetreding van een nieuwe lidstaat te ratificeren zolang er geen overeenstemming is over de institutionele hervormingen,” luidt de waarschuwing.