Een ondernemende puinverwerker en verschuivende milieuwetgeving; Dracula in de polder

In een polder bij Alblasserdam ligt 300.000 kubieke meter puin dat door de overheid als gevaarlijk afval is bestempeld. Dit afval is gestort door de Utrechtse puinverwerker Willem van Bentum, die hiervoor vorig jaar november door de rechtbank in Dordrecht is veroordeeld. Dat vonnis was een voorlopig hoogtepunt in een vijf jaar durende strijd tussen aan de ene kant de provincie Zuid-Holland en justitie en anderzijds een ondernemer die de mazen in de veranderende milieuwetgeving wist te vinden.

In 1992 deed Willem van Bentum goede zaken. Voor 15 miljoen gulden werd hij eigenaar van de polder Het Nieuwland, 58 hectare groot, langs de rivier de Noord, op het grondgebied van de gemeenten Alblasserdam en (voor een klein deel) Papendrecht. De staalkabelfabriek Nedstaal, de eigenaar van de polder, had dringend geld nodig en Van Bentum betaalde graag. De gemeente Alblasserdam die in het jaar 2000 of later op Nieuwland nieuwe - en schone - bedrijven in de polder wilde vestigen, en daarvoor - met onder andere Nedstaal - plannen maakte, had het nakijken.

“Ik wilde de polder ophogen met puin en later verkopen als bedrijfsterrein. Toen ik dat bekend had gemaakt, brak de pleuris uit”, zegt Van Bentum. “Maar ja, als je graaf Dracula portier van een meisjeshuis maakt, dan wordt het feest. Binnen enkele maanden trokken gemeente, de provincie Zuid-Holland en justitie gezamenlijk tegen mij op. Toen zijn we het juridische traject ingegaan.”

Elf dikke ordners met vonnissen van rechters, uitspraken van de Raad van State (afdeling bestuursrecht) en andere juridische stukken op een kast in Van Bentums kantoor getuigen daarvan. En uiteraard rekeningen van zijn advocaten, van het gerenommeerde bureau Trinité van Doorne bijvoorbeeld. Het jaarverslag over 1996 vermeldt zeven ton aan uitgaven voor juridische bijstand. “In de afgelopen vijf jaar hebben al die procedures me in totaal een kleine drie miljoen gulden gekost”, schat de puinverwerker.

Willem van Bentum (44), een geboren Utrechter, is een selfmade man. Op zijn dertiende ging hij van school “want ik vond het wel genoeg”. In 1980 begon hij op een terrein in Bunnik met de verwerking van de 'steenachtige fractie' in bouw- en sloopafval. Nu heeft Van Bentum Recycling Centrale BV zes puinverwerkende bedrijven, een in Heerenveen, Steenwijk, Heerhugowaard en Utrecht, en twee in Rotterdam. Willem van Bentum is voor 76 procent eigenaar van het bedrijf, dat 22 à 23 procent verwerkt van de circa 1.8 miljoen ton puin van bouw- en sloopwerk die jaarlijks in Nederland wordt geproduceerd. BRC is daarmee het grootste bedrijf in deze branche.

De vijfjarige strijd tussen Van Bentum en de overheid gaat over een eenvoudig afvalproduct, zeefzand. Bij de verwerking van bouw- en sloopafval in de zogeheten puinbrekers die BRC heeft, worden grote hoeveelheden zeefzand geproduceerd. Zeefzand kan, mits niet verontreinigd, opnieuw worden gebruikt, bijvoorbeeld in de wegenbouw. Zeefzand dat daarvoor niet geschikt is, wordt onder andere op stortplaatsen gedeponeerd, zoals aan de Merwehaven in Dordrecht. In de polder Het Nieuwland, een brug verder, of 'te ver' zoals een krant in Dordrecht ooit schreef, wilde Van Bentum miljoenen tonnen puin, zeefzand en asfaltgranulaat (in puinbrekers verwerkt asfalt) storten. De buitendijkse polder, ook bekend onder de naam Heerhugowaard, leek een goudmijn - Van Bentum kon jaren vooruit en schat desgevraagd dat hij met zijn project 40 tot 80 miljoen winst zou kunnen maken. En die prijs is de Utrechtse ondernemer wel enkele miljoenen aan uitgaven voor juridische bijstand waard.

In zijn rol als graaf Dracula stuitte Van Bentum in het meisjeshuis van de overheid op diverse tegenstanders - de gemeente Alblasserdam, de provincie Zuid-Holland en het openbaar ministerie in Dordrecht. De strijd werd uitgevochten met beroepsprocedures, bij de provincie en bij de afdeling bestuursrecht van de Raad van State, voor de rechtbank in Dordrecht en het Gerechtshof in Den Haag. De inzet was steeds hoe het milieu beschermd moest worden tegen de verontreiniging die Van Bentum met zijn activiteiten in de polder teweeg zou brengen. Kernwoorden daarbij zijn 'voortschrijdend inzicht' en 'maatschappelijke aanvaardbaarheid'.

Voor Van Bentum is de zaak eenvoudig. “Vroeger werd puin op een stortplaats of gewoon bij een boer in een sloot gegooid. Het werd als onschuldig beschouwd en volgens mij is het dat nog”, zegt hij in zijn BRC-kantoor aan de Zeehavenkade in Utrecht.

Zijn 'vertrekpunt' is het 'Afvalstoffenplan' van de provincie Zuid-Holland 1992-97 dat in mei 1992 werd gepubliceerd. Daarin worden zeefzand en asfaltgranulaat, afkomstig van bouw- en sloopafval, bestempeld tot 'vrij toepasbare' stoffen. En die mogen worden verwerkt zonder dat een vergunning van de provincie nodig is. Ongeveer tezelfdertijd kreeg hij een tip dat Nedstaal geld nodig had en af wilde van Het Nieuwland. Van Bentum: “Dat leek de perfecte oplossing. Ik kon de polder ophogen met zeefzand en asfaltgranulaat en zo later verkopen als bedrijfsterrein, overeenkomstig de bestemming die de gemeente Alblasserdam aan de polder had gegeven.” “De gemeente verzette zich”, erkent wethouder Chris Goedhart (PvdA), die sinds 1992 belast is met het milieubeleid in Alblasserdam. “We waren verbijsterd over Van Bentums plannen. We waren met diverse partijen, waaronder ook Nedstaal, bezig met de ontwikkeling van een project om in de polder een bedrijventerrein te ontwikkelen. Dat zou nog wel enige jaren duren omdat de Betuwelijn via de polder in een (geboorde) tunnel onder de rivier de Noord door moet. Maar Van Bentum kaapte het terrein voor ons weg.” Nadat de Utrechtse puinverwerker zijn plan voor het storten van puin en zeefzand had ontvouwd, “kwamen we al snel als boksers tegenover elkaar te staan”, erkent Goedhart. De gemeente probeerde een stokje te steken voor de plannen van Van Bentum en bepaalde dat BRC met het storten van het puin in de polder niet hoger mocht gaan dan 40 centimeter boven NAP. Dat zou vele duizenden tonnen puin schelen. Omdat deze beperking niet stond vermeld in het bestemmingsplan ging Van Bentum in beroep bij de bestuursrechter. Hij won en kwam prompt met een schadeclaim van 122 miljoen gulden tegen de gemeente.

Namens de geschrokken gemeente ging Goedhart met Van Bentum praten over een raamovereenkomst. Goedhart: “Wij waren bereid de maximale hoogte voor het storten te herzien als aan een aantal voorwaarden zou worden voldaan. De belangrijkste daarvan dat Van Bentum milieutechnisch verantwoord zou moeten opereren. BCR zou dus moeten voldoen aan de eisen die de provincie zou stellen. En daarop liep het overleg stuk.” Want de provincie Zuid-Holland, qualitate qua uitvoerder van de Wet milieubeheer, kwam met eisen waaraan Van Bentum niet wenste te voldoen.

Van Bentum: “Voor mijn plannen had ik eerst groen licht gekregen van Gedeputeerde Van der Vlist van Zuid-Holland. Hij schreef me in 1993 een brief dat mijn plan met Het Nieuwland paste in het afvalstoffenplan van de provincie. Maar nadat ik was begonnen met het opslaan van zeefzand, zeiden de milieuambtenaren van de provincie dat dit niet mocht. Ik kreeg geen vergunning.” Het inzicht was veranderd.

In zeefzand komen delen polycyclische koolwaterstoffen (PAK's) voor die gelden als kankerverwekkend. Deze PAK's zijn afkomstig uit schoorstenen en teerhoudende dakbedekkingen. Uit onderzoek was gebleken dat het zeefzand dat Van Bentum in de polder bij Alblasserdam had opgeslagen meer dan 50 delen polycyclische PAK's per kilo droge stof bevatte, namelijk 100 tot 200. En daarmee was de norm overschreden: het zeefzand was 'gevaarlijk afval'.

Op basis van de Wet milieubeheer kunnen de provincies, als uitvoerder van de wet, bepalen of zeefzand onschuldig 'vrij toepasbaar' bouwafval of een 'gevaarlijke stof' is. En nieuwe inzichten leveren nieuwe normen op. Sinds 1995 houden de provincies gemeenschappelijk een nieuwe norm aan: zeefzand geldt als 'gevaarlijk' als het aantal PAK's hoger is dan 100 delen per kilo.

In 1993 begon de juridische slagenwisseling tussen Van Bentum en de overheid pas goed. Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland gelastten de puinverwerker de opslag van zeefzand in Het Nieuwland ongedaan te maken en het openbaar ministerie in Dordrecht besloot Van Bentum te vervolgen omdat hij zonder vergunning opereerde. De puinbreker ging in beroep bij de Raad van State (afdeling bestuursrechtspraak) die hem op grond van een juridische onvolkomenheid uiteindelijk in het gelijk stelde.

Gesterkt door deze ontwikkeling breidde Van Bentum Recycling de opslag van zeefzand in de polder uit. In november 1995 bedroeg de voorraad, opgeslagen op een geasfalteerd terrein van 2,7 hectare, 2.000 kubieke meter, vijf maanden later lag er 119.000 kubieke meter, waarvan 80.000 kubieke meter zeefzand. In 1995 en 1996 maakte Van Bentum handig gebruik van een andere wettelijke bepaling om ruimte te scheppen voor het grootschalige storten van zeefzand. Omdat hij niet omhoog kon - dat was door de gemeente Alblasserdam beperkt - ging hij naar beneden. Het ontgronden (uitgraven) tot 2,5 meter beneden het maaiveld is wettelijk toegestaan ter voorbereiding van de aanleg van een industrieterrein, de bestemming die Alblasserdam aan de polder had gegeven. Maar om het zeefzand te storten - en zo de polder op te hogen, zoals hij van plan was - was een vergunning nodig.

Eind 1995 diende Van Bentum daartoe een aanvraag in op basis van een nieuw plan. Onder verwijzing naar twee rapporten van TNO die hij had laten maken, stelde hij voor het afval te mengen met cement. Op die manier ('immobilisering') zou het belangrijkste milieugevaar, dat van 'uitloging' - het doorsijpelen van PAK's in de grond en mogelijk zelfs het grondwater (onder andere in het aan de overkant van de Noord gelegen drinkwaterwingebied) - kunnen worden ondervangen. De milieudeskundigen van de provincie bleken er na langdurig onderzoek niet van overtuigd dat deze methode waterdichte bescherming bood. Van Bentum kreeg de vergunning niet, maar trok zich daar opnieuw niets van aan.

In april 1996 installeerde hij een menginstallatie en in juni begon hij met het storten, onder het toeziend oog van ambtenaren en politie die hij voor de gelegenheid had uitgenodigd. Drie maanden later lieten Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland in een brief aan BRC weten dat ze bestuursrechterlijke maatregelen zouden nemen. In november, na onderzoek van monsters van het gestorte afval, volgde de lastgeving dat het storten gestaakt moest worden. Het aantal delen PAK's was met 100 tot 200 delen per kilo hoger dan de norm. Van Bentum ging, zijn gewoonte getrouw, andermaal in beroep. Opnieuw volgden procedures bij de Raad van State, die in juni 1997 Van Bentum in een voorlopige voorziening gelastte te stoppen met het ophogen van de uitgediepte bodem van de polder. Van Bentum gehoorzaamde, maar inmiddels lag - en ligt - er 300.000 kubieke meter afval, voornamelijk verontreinigd zeefzand, op de verdiepte bodem van de polder.

De voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State besloot het storten te verbieden omdat zeefzand als 'gevaarlijk afval' moet worden beschouwd op basis van de 'meest recente milieuhygiënische inzichten'. Volgens het 'Besluit stortverbod afvalstoffen' van 27 juni 1997 behoort zeefzand niet langer tot bouw- en sloopafval, maar geldt het als een aparte categorie afvalstof.

Merkwaardigerwijs oordeelde de bestuursrechter bij dezelfde gelegenheid dat teerhoudend asfaltgranulaat 'in weerwil van de hoeveelheid PAK's die het bevat niet als gevaarlijke afvalstof kan worden aangemerkt'. Van Bentum: “Dan spreek je over 10.000 delen PAK's per kilo.” Hoewel 'niet gevaarlijk' achtte de hoogste bestuursrechter het storten van asfaltgranulaat in Nieuwland evenmin aanvaardbaar omdat bepaalde beschermende maatregelen (zogenaamde IBC-voorzieningen onder andere tegen grondwatervervuiling) niet waren toegepast. De provincie mag als vergunningverlener en toezichthouder volgens de Wet milieubeheer dergelijke maatregelen eisen. Maar omdat het risico van uitloging omstreden is - onderzoek leverde geen duidelijke conclusie op - schorste de Raad van State een ander besluit van Gedeputeerde Staten dat inhield dat Van Bentum alle gestorte materiaal in Nieuwland moet verwijderen.

Het openbaar ministerie in Dordrecht besloot Van Bentum voor de tweede keer te vervolgen, ditmaal wegens illegaal storten. De Dordtse milieuofficier van justitie, mevr. H.W. Samson-Geerlings, beschreef Van Bentum op de rechtszitting vorig jaar november als een “gewetenloze ondernemer die zich geen moment bekommert om de schadelijke gevolgen van zijn activiteiten”. Ze eiste drie jaar gevangenisstraf (waarvan een jaar voorwaardelijk), een boete van een miljoen gulden tegen BRC en opruiming van de 300.000 ton afval die in de polder Nieuwland is gestort. De uitspraak was aanmerkelijk minder spectaculair dan de eis. Van Bentum en zijn bedrijf kregen elk 100.000 gulden boete. Over het opruimen van het gestorte afval deed de rechtbank geen uitspraak in afwachting van de bodemprocedure die nog bij de Raad van State loopt. In de bodemprocedure die waarschijnlijk pas in 1999 een uitspraak oplevert, komt de vraag aan de orde of de voorlopige voorziening (stoppen) gehandhaafd blijft. Ook komt daarbij de eis van het provinciebestuur aan de orde dat Van Bentum het gestorte afval in de polder opruimt. Zowel Van Bentum als de officier van justitie gingen in hoger beroep.

Na vijf jaar procederen kan een tussenbalans worden opgemaakt. Milieuofficier mevrouw Samson: “In 1993 was de provincie zoekende om een oplossing te vinden hoe dit verontreinigde zeefzand moest worden behandeld. Van Bentum probeert steeds door de mazen van de wet te glippen. Hij stort zeefzand hoewel over het uitlooggedrag van de PAK's niets met zekerheid is bekend. Ik acht dat crimineel.”

Van Bentum vindt de veroordeling onrechtvaardig. Hij meent dat hij in 1993 'voor dezelfde zaak' is vrijgesproken. En: “Als je aan een project begint en dan de zegen krijgt van de provincie, mag je ervan uitgaan dat je het mag afmaken. Als de rechtspraak wordt gebaseerd op 'veranderde maatschappelijke inzichten' (waarnaar de Raad van State uitdrukkelijk verwees) dan is er in Nederland geen recht meer.” Mevrouw Samson stelt daar tegenover dat 'maatschappelijke aanvaardbaarheid' mede bepaald wordt door de stand der techniek. Samson: “Het zou toch onaanvaardbaar zijn dat de overheid toestaat dat het milieu wordt aangetast terwijl nieuwe recyclingtechnieken andere oplossingen bieden.”

Van Bentum meent dat de overheid “zwalkt en met twee maten meet”. Hij zegt: “Zeefzand is nu dus gevaarlijk, maar 'teerhoudend asfaltgranulaat' is dat niet. Ondanks misschien wel 10.000 of 20.000 PAK's per kilo droge stof. Waarom? Zeefzand kun je reinigen door wassen, weliswaar tegen nachtclubtarieven als het aan de overheid ligt, maar het kan. Maar als de overheid zou bepalen dat asfaltgranulaat op dezelfde manier zou moeten worden behandeld, dan kost dat diezelfde overheid zo'n 400 miljoen gulden per jaar. En die rekening wil men niet betalen. Hetzelfde zie je met vervuilde grond, ook daar is de overheid soepel geworden, want het opruimen daarvan kost te veel geld. Dus gooit de overheid er zand over - letterlijk.”

Gedeputeerde Jaap Wolf (milieubeheer) van Zuid-Holland erkent dat er 'witte vlekken' in de milieuregelgeving zijn. “Maar we kunnen niet toelaten dat iemand daar slim gebruik van maakt. De zaak-Van Bentum heeft geleerd dat je van goeden huize moet komen als je hem wilt aanpakken. Dat zullen we blijven doen. Niemand wil een nieuw Lekkerkerk.”