Gemeenteraad heeft zich gemanoeuvreerd naar de periferie van de macht; Malaise in de raadszaal

Ooit was de gemeente- raad de spil van het lokale bestuur. De burgemeester knipte linten, de raad nam besluiten. Maar het politieke debat verplaatst zich naar buiten de raadszaal. En steeds vaker stappen

wethouders op vanwege een verziekte relatie met de raadsleden. Vlak voor de verkiezingen staat 's-Hertogenbosch model voor de trend: sterke burgemeester, zwakke raad.

Met de vergaderruimte is niets mis. De gemeenteraad van 's-Hertogenbosch, hoogste bestuursorgaan van de stad, komt elke maand bijeen in de Statenzaal van het Noordbrabants Museum, het vertrek waar ooit de Staten van Brabant zetelden. Op deze avond van donderdag 29 januari, de laatste raadsvergadering voor het carnaval in Oeteldonk, oogt het monumentale gebouw in de combinatie van zachte regen en oranje straatlicht nog indrukwekkender dan anders.

Nog voordat men de Statenzaal kan betreden, komt het sonore stemgeluid van burgemeester Rombouts door de houten deuren de bezoeker tegemoet. Bij binnenkomst blijkt hij achterin te zitten, geflankeerd door zijn wethouders en gemeentesecretaris, en recht onder 'Abraham en de drie engelen', een reusachtige schildering van Ferdinand Bol uit 1655. De 39-koppige gemeenteraad zit in een halve cirkel voor hem.

Bijna elke zetel in de zaal verbergt een eigen, soms pijnlijke, geschiedenis. Sinds 1995, toen de geruchtmakende samenvoeging van Den Bosch en Rosmalen tussentijdse raadsverkiezingen nodig maakten, moesten twee van de zes wethouders aftreden. Bovendien weigerde het Rosmalens Belang, de lokale partij die in 1995 in één klap met tien zetels de grootste fractie werd, leiding te geven aan het debat in de raad. De partij bekommerde zich vooral om de verplaatsing van het nieuwe

stadhuis richting Rosmalen. Daarmee groeide de gemeenteraad van 's-Hertogenbosch uit tot voorbeeld van de, volgens burgemeester Rombouts, 'crisisachtige sfeer' waarin veel raden op dit moment verkeren.

Neem wethouder Rottier van Verkeer, die vanavond moet uitleggen waarom hij eerst het betaald parkeren uitbreidde naar de avond, en nu weer heeft besloten deze maatregel terug te draaien. Op zijn plek zat tot augustus 1996 de gedreven PvdA-politicus Kagie, held van Bossche arbeiderswijken als De Bartjes waar hij tijdens de laatste verkiezingen met een actieve campagne de 'ratten van de CD' buiten de gemeenteraad had weten te houden. Dezelfde onstuimigheid was hem noodlottig geworden.

Bij een brand in de buurt van zijn woning had Kagie van opwinding een burger die hem 'jende', een klap gegeven. Toen de wethouder ook nog beschuldigd werd van het sjoemelen met gemeentelijke creditcards, moest Kagie de raad uit. Via een door hemzelf opgerichte partij, Lente '97, probeert hij er overigens volgende maand weer in te komen.

Ook aan één van de wethouderszetels aan de andere kant van

de burgemeestersstoel kleeft een dramatisch verhaal. Daar zat tot begin 1997 wethouder Paanakker, toen nog van de VVD. Als lid van het college van B en W was hij gestruikeld over een slepende kwestie: de vestiging van een pand voor de 24-uurs opvang van harddrugsverslaafden die door de

politie steeds uit parken werden geveegd. “We hadden wel een stoffer, maar geen blik”, zo verklaarde Paanakker de noodzaak van een 'opvangplek'. Als locatie koos hij voor de Oranje-Nassaustraat, dicht in

de buurt van het nieuwe station, maar ook de straat waar de toenmalige voorzitter van de VVD-afdeling Den Bosch woonde. In de lokale pers werd een verband gelegd met dit laatste gegeven toen de VVD-fractie kort na dit vestigingsbesluit het vertrouwen in Paanakker opzegde. De liberale politicus liep over naar het Bosch Belang. Hij werd fractiegenoot van Paul van der Krabben, de oud-fractieleider van het CDA die eveneens was overgelopen naar de lokale partij, nadat hij in 1994 ruzie had gekregen met de partijtop in Den Haag over de bezuinigingsplannen met de AOW.

Schrale troost

'Sterke burgemeester, zwakke raad', zeggen ze in de stad over hun bestuur. Burgemeester Rombouts geldt als een krachtig bestuurder met een

fijne neus voor publiciteit. Augustus vorig jaar, een jaar na zijn komst, noteerde het Brabants Dagblad veel positieve geluiden over de burgemeester. De gemeenteraad daarentegen krijgt in de stad veel minder lovende recensies. “Vergeleken met pakweg tien jaar geleden is de raad duidelijk zwakker geworden”, zegt bijvoorbeeld strafadvocaat Van der Kruis, één van de opinion leaders in de stad. “Met steeds

minder kennis moeten de raadsleden over steeds belangrijker onderwerpen beslissen.''

Schrale troost voor de Bossche raadsleden is dat ze niet de enigen zijn met een negatieve reputatie. Integendeel, binnen bestuurlijke kringen werd het bon ton om over de raad te klagen: over de afnemende kwaliteit van wethouders, over de afnemende representativiteit van raadsleden, over de versplintering van de politiek door de opkomst van de lokale partijen.

Het aantal wethouders dat door een conflict met de raad moet aftreden, stijgt met reuzensprongen, meldde het vakblad Binnenlands Bestuur mei vorig jaar. In de periode 1987-1988 ging het nog om 48 wethouders, in 1996-1997 om 129 wethouders. Het zijn des te opvallender cijfers omdat door herindelingen het aantal gemeenten juist afnam: van 714 in 1987 tot

572 vorig jaar.

Daarnaast klinkt allerwegen teleurstelling over het feit dat na alle grote decentraliseringsoperaties, het politiek debat in de raadszaal niet is opgebloeid. De gemeente kreeg meer te zeggen over armoedebestrijding, volkshuisvesting en onderwijsbeleid. Dit leidde echter niet tot nieuwe politieke tegenstellingen op lokaal niveau. Het armoededebat verkruimelde vaak tot de vraag wanneer een stadspas voor uitkeringstrekkers moest worden ingevoerd die recht geeft op korting bij

de bibliotheek. Het volkshuisvestingsbeleid werd overgelaten aan de woningbouwcorporaties.

Mede hierdoor verplaatste het politieke debat zich buiten de raadszaal. Talloze burger- en wijkcomités maakten zich meester van het debat

in de stad. Ze gingen met de burgemeester, de politie en andere ambtelijke diensten onderhandelen over de vestiging van drugspanden en asielzoekers. Er tekende zich in de gemeente een nieuwe bestuurlijke spil af van burgemeester en bewonerscomités. De gemeenteraad had steeds vaker het nakijken.

Tijdens een besloten miniconferentie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in Wassenaar, vorig jaar juni, bleek VNG-hoofddirecteur Van den Berg dan ook toe aan de overweging de gemeenteraad op te heffen. Die kon beter functioneren als een gekozen raad van toezicht die het college van burgemeester en wethouders controleerde. Van den Berg werkte het voorstel niet uit, omdat het was bedoeld als intellectuele exercitie in een wetenschappelijke omgeving. Niettemin tekende het de teleurstelling binnen de bestuurlijke elite over de raad als centrum van de lokale democratie.

Enkele deelnemers aan de wetenschappelijke samenzwering tegen de gemeenteraad borduren deze week in hun bundel Politiek voor bestuurders voort op het voorstel van de VNG-hoofddirecteur. De hoogleraren Derksen en Tops alsmede de Zoetermeerse burgemeester Van Leeuwen noemen de gemeenteraad 'op z'n best een raad van commissarissen'.

Eén van de auteurs van de bundel, de Tilburgse bestuurskundige Tops, kent de politieke situatie in 's-Hertogenbosch goed. Hij noemt die

representatief voor ontwikkelingen in de gemeentepolitiek in het algemeen. Tops deed enkele jaren geleden onderzoek naar de bestuurlijke vernieuwing in enkele Noord-Brabantse gemeenten, waaronder Den Bosch. 'Sterke burgemeester, zwakke raad' is een beeld dat hij meteen herkent. “Maar”, zegt hij, “dat beeld zegt minder over burgemeester Rombouts dan over het ambt van burgemeester in het algemeen.”

Midden jaren tachtig nog, vertelt Tops, gold de burgemeester als een wat

deerniswekkende, vooral ceremoniële figuur. Hij moest het politiek initiatief overlaten aan krachtige wethouders zoals Etty in Amsterdam, Duijvestein in Den Haag en Gietema in Groningen. Met hun grote projecten

zoals de bouw van het nieuwe stadhuis in Den Haag, liepen zij echter stuk op verzet uit hun achterban, die hen megalomanie verweet. Steun in de raad bleek niet hetzelfde als steun in de stad. Eén voor één legden ze het loodje.

Tippelzone

De agenda van de stadspolitiek werd vervolgens steeds meer beheerst door

verhitte debatten over de inrichting van een tippelzone voor prostituees, de vestiging van een opvang voor drugsverslaafden, of, laatstelijk, de bestrijding van 'zinloos geweld'. Het zijn alle vier onderwerpen die tot de openbare-ordeportefeuille van de burgemeester behoren, of daar raakvlakken mee hebben. Deze kon dan ook steeds meer het gat vullen dat de niet meer zo krachtige wethouders hadden laten vallen.

“De burgemeester is het nieuwe publieke middelpunt geworden van de gemeentepolitiek”, zegt Tops. “Dat komt ook doordat hij losstaat van de politiek en dicht bij de koningin. Dat stelt hem in staat om op emotionele momenten gezaghebbend te spreken. Of het nu burgemeester Apotheker is in Leeuwarden na de moord op Tjoelker, burgemeester De Groot van Harderwijk na de dood van twee brandweerlieden, of burgemeester Rombouts in de drugsruzie, het is steeds de burgemeester die als een moderne regent leiding geeft aan een bezweringsritueel dat de burger bij de publieke zaak betrekt.”

Burgemeester Rombouts is de spil van de modernisering van het Bossche bestuur, en hij gedraagt zich ernaar. Sinds zijn aantreden, augustus 1996, is hij met verve aan de slag gegaan met de bestuurlijke vernieuwing die hij in zijn openingstoespraak had aangekondigd. Toen de renovatie van twee van de mooiste pleinen van de stad - de Parade en de Markt - aan de orde was, gingen onder zijn leiding wethouder Rottier, enkele ambtenaren, maar ook vertegenwoordigers van winkeliersverenigingen alsmede enkele raadsleden in een bus richting Parijs om daar ideeën op te doen. Toen advocaat Van der Kruis in een pissig stukje in het Brabants Dagblad kritiek leverde op Rombouts wegens het uitblijven van een intelligent politie- en jeugdbeleid, nodigde de burgemeester hem uit op het stadhuis. Vervolgens ging hij samen met de advocaat, een officier van justitie, en een politiechef nieuw jeugdbeleid ontwikkelen om 'zinloos geweld' in de stad tegen te gaan.

De techniek staat bekend als 'interactief bestuur', een type denken uit de Tilburgse school van Tops. Het is een antwoord op de verzwakking van de gemeenteraad. Kenmerken van de techniek zijn een afkeer van lange nota's, een voorkeur voor tienpuntenplannen, en een secundaire rol voor de gemeenteraad. “Het oude model van: het college van B en W maakt met de ambtenaren een plan, en komt er dan mee naar buiten voor inspraak, werkt niet meer”, zegt Rombouts in zijn werkkamer in het stadhuis. “De

burger heeft dan het gevoel op de laatste plaats te komen en alleen nog wat franje te kunnen aanbrengen. Ik wil geen inspraak aan het eind maar samenspraak aan het begin.''

Rombouts ziet hoe de raad in de nieuwe opzet zoekt naar een eigen rol. “De raad verkeert nu in een identiteitscrisis. Raadsleden willen geen louter reactief orgaan worden. De laatste jaren heeft de raad de moeilijkste problemen in de stad steeds opgelost met 'ja-maar'-moties: het waren kanttekeningen, voorwaarden bij plannen die hij niet zelf bedacht had.” Dat moet veranderen, vindt Rombouts. Hij gaat dan ook proberen het raadswerk “leuker” te maken waarbij raadsleden leren “meer in politieke hoofdlijnen te denken. De gemeentesecretaris en ik hebben afgesproken om volgende maand, bij de installatie van de nieuwe raad, daar voorstellen voor te doen.”

Raadsleden reageren met gemengde gevoelens op de analyse van Rombouts. Diverse leden vinden dat de burgemeester de zaken te negatief voorstelt.

Ze wijzen op bijvoorbeeld de 'levendige politieke debatten' die in het kader van de armoedebestrijding zijn gevoerd over kwijtschelding van schulden en de introductie van de stadspas.

Volgens CDA-fractieleider Van Heijningen, één van de meest

gezaghebbende leden van de gemeenteraad, moet niet de burgemeester maar de raad het initiatief nemen. “Door de decentralisatie van rijkstaken is er een enorme toename aan stukken gekomen waarover we moeten besluiten. Vergeleken met 1988, toen ik in de raad kwam, ben ik twee keer zoveel tijd aan mijn raadswerk kwijt.”

De vloed van besluiten gaf de ambtenarij op het stadhuis die alle nota's

voorbereidt, groeiende invloed op de besluitvorming. Ze drukten de raadsleden in het defensief. “Daardoor maakt de raad haar positie als hoogste bestuursorgaan op dit moment onvoldoende waar”, erkent Van Heijningen. “We vormen onvoldoende tegenwicht tegen B en W en de ambtenarij. Een mooi voorbeeld is onderwijs. We hebben daar nu meer over

te zeggen gekregen, maar laten ons teveel buiten spel zetten. We krijgen

nu te vaak te horen dat de wethouder en zijn onderwijsdienst onderhandelen met de schoolbesturen over bepaalde maatregelen. De wethouder presenteert vervolgens de resultaten van dat overleg aan ons als een soort fait accomplis. Politiek gezien is dat de dood in de pot. We moeten als raadsfracties eerder interveniëren.''

Hetzelfde geldt voor het volkshuisvestingsbeleid, zegt Van Heijningen. Mooi voorbeeld is het incident aan de Hugo Verriesthof, zomer vorig jaar. Bewoners van die straat hielden de komst van een Somalisch gezin tegen. Hoofdrolspeler was, behalve burgemeester Rombouts, directeur Hobo

van de woningbouwcorporatie Hertoghuizen. Diens klacht dat de raad in de

crisis aan de Verriesthof 'voornamelijk afwezig' was, neemt de christen-democraat serieus. “Die afwachtende houding van ons was een uitvloeisel van onze keuze om woningcorporaties te verzelfstandigen. Anderzijds zouden we best meer initiatieven kunnen nemen tot een debat over de eenzijdige samenstelling van wijken zoals in de Gestelse buurt. Die werkt onvrede in de hand. Gemengd bouwen is typisch een onderwerp waarover de gemeenteraad heeft te beslissen.”

Hindermacht

De malaise rond de gemeenteraad hangt echter niet alleen samen met de wonderbaarlijke wederopstanding van de burgemeester. Het zijn ook de talloze bewonerscomités die als een nieuwe grootmacht in de stadspolitiek zijn gaan opereren. Ze beschikken over “grote, gedetailleerde, moeiteloos te mobiliseren kennis van de situatie en verhoudingen ter plaatse”, schrijft de bestuurskundige Tops in zijn boek Verhalen over co-produktie (1996), een onderzoek naar het opereren van gemeentelijke instanties en bewonersverenigingen in negen Brabantse gemeenten.

Opvallend is de gegroeide waardering voor hun optreden. Aanvankelijk werden ze afgeschilderd als 'hindermacht' met één doel: voorkomen dat er een drugsverslaafde of asielzoeker in de wijk komt. Inmiddels beschouwen wetenschappers en burgemeesters hen als serieuze deelnemers aan het democratisch proces. Ze weten de aandacht te trekken van lokale media en kunnen de burgemeester vertellen of er iets in de wijk broeit. Daarmee worden ze belangrijke instrumenten bij de handhaving van de openbare orde.

De groeiende waardering tekende zich onder meer af in het laatste boek van de Amerikaanse socioloog Christopher Lash. In The revolt of the elites and the betrayal of democracy (1995) bracht hij de opkomst van wijkcomités in verband met wat hij zag als hét probleem van de huidige democratie: het verlies aan eigenwaarde bij de onderlagen

van de bevolking. Voor het eerst in de geschiedenis hadden zij geen excuus meer voor hun penibele situatie. Alle barrières die tevoren hun sociale mobiliteit hadden geremd, had de verzorgingsstaat geslecht. Arbeiderszonen konden op staatskosten studeren, arbeidersdochters via voorkeurswetgeving tot topposities doordringen. Wie nu nog geen succes had, moest dat wel aan zichzelf te danken hebben,

een conclusie met een rijk potentieel voor afnemend zelfrespect, aldus Lash.

Ook de bestuurskundige Tops beklemtoont het belang van eigenwaarde als drijfveer achter de bewonerscomités. In zijn eerder genoemde boek

citeert hij één van de Bossche bewonersverenigingen: “Er is zoiets als een eergevoel, dat je het tegen de gemeente kunt opnemen, dat je een gelijkwaardige partner bent, dat je niet zomaar over je laat lopen.”

Ex-schilder en WW'er Donker is lid van de 'buurtbeheergroep Gestelse buurt' in Den Bosch. In deze rol bemiddelde hij tussen de gemeente, woningbouwcorporatie en boze bewoners van de Verriesthof die het Somalisch gezin wilden weren. Lash heeft Donker niet gelezen en van Tops

nog nooit gehoord. Maar zodra het over zelfrespect gaat, schiet hij uit zijn slof.

“Natuurlijk ging het bij die actie in de Verriesthof om zelfrespect. Oké, je kunt het discriminatie noemen, en dat mag niet, maar de bewoners hadden het gevoel dat er met hen werd gesold. Hier in de wijk moeten mensen jaren op zo'n woning van die Somaliërs wachten. Ze moeten van die formulieren invullen en krijgen dan toch nog te horen dat

ze aan dit of dat criteriumpje niet voldoen. Als je bij de gemeenteraad klaagde gaven ze niet thuis. Die zie je alleen bij verkiezingen om een paar stemmetjes te halen. En die Hobo maar zeggen dat de woningtoewijzing eerlijk aan toe ging. Nou, we zijn als buurtbeheergroep

gaan controleren waar de meeste buitenlanders wonen en dat is toevallig wel bij ons.” Donker kan inmiddels zijn zegeningen tellen: de woningbouwcorporaties gaan overleggen over een aanpassing van het woningtoewijzingsbeleid. Van de gemeente kreeg de Gestelse buurt honderdduizend gulden “om eenzaamheid te bestrijden en bejaarden te helpen”.

Het CDA-raadslid Van Heijningen noemt mensen als Donker 'belangenbehartigers' voor hun eigen wijk. Burgemeester Rombouts betitelt ze daarentegen als 'volksvertegenwoordigers'. Van Heijningen vindt ze niet te vergelijken met raadsleden die voor het algemeen belang

opkomen. Rombouts noemt ze echter “waardevol voor het bestuur. Ik ben op zoek naar mensen die mij houvast geven in de wijk. Als ze redelijk namens hun buurt spreken - meer verlang ik niet - dan hebben ze voor mij

evenveel waarde als een raadslid.''

Is er toekomst voor de gemeenteraad? Eén ding is zeker: in Den Bosch wil niemand hem kwijt. De meeste gesprekspartners komen met een paradoxale conclusie: de lokale politiek wordt steeds politieker door de

overdracht van bevoegdheden van rijks- naar gemeenteniveau, maar als vitaal centrum van diezelfde politiek heeft de gemeenteraad afgedaan. Maar als instelling die het doen en laten van de burgemeester en zijn wethouders controleert, blijft de raad van groot belang. Zoals één der betrokkenen zegt: “Er moet toch iemand zijn die de burgemeester kan wegsturen?”