Onafhankelijk OM is uit den boze

Het college van PG's moest van het OM een strak geleide organisatie maken. Dat is gelukt, maar de voorzitter van het college bleek ook ontvankelijk voor het onafhankelijkheidsstreven van het OM. De gevolgen, schrijft Paul Cliteur, zijn bekend.

In de commentaren op het conflict tussen minister Sorgdrager en enkele procureurs-generaal zijn enkele bedenkelijke stellingen verdedigd. De eerste is dat de 'opstand' van de procureurs kan worden gerelativeerd als een product van een media-hype. Dit standpunt is onjuist, want het miskent het onafhankelijkheidsstreven dat het openbaar ministerie sinds de jaren zestig aan de dag legt. De tweede stelling is dat niet de procureurs-generaal zouden moeten inbinden, maar dat minister Sorgdrager had moeten opstappen. Deze laatste suggestie is nog gevaarlijker dan de eerste. Het zou betekenen dat de ministeriële verantwoordelijkheid zou ontaarden van een zweepslag voor de ambtelijke dienst, tot een zweepslag van de ambtelijke dienst. Terecht hebben het kabinet en bijna alle fracties in de Tweede Kamer ingezien dat het hier een principiële kwestie betreft en dat het vertrek van de minister een beloning zou zetten op het verzet van de bureaucratie tegen de democratie.

Wettelijk is de zaak volkomen helder. De minister van Justitie is volledig verantwoordelijk en volledig bevoegd ten aanzien van het OM.Art. 117 van de Grondwet stelt dat alleen de leden van de zittende magistratuur (rechters) van de politieke organen onafhankelijk mogen functioneren. A contrario betekent dit dat de staande magistratuur (leden van het OM) een afhankelijke status hebben. Daarop bestaat slechts één uitzondering: de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Rechters en de PG bij de Hoge Raad worden daarom voor het leven benoemd en bezoldigd bij de wet. Op basis van art. 5 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie (1827) zijn de ambtenaren van het OM verplicht bevelen na te komen die hun door de bevoegde macht worden gegeven. Vroeger was die bevoegde macht de koning, sinds de volledige ministeriële verantwoordelijkheid is ingevoerd (1848) gaat men ervan uit dat het de minister van Justitie is die bevelsbevoegd is.

Vanaf 1827 tot aan de jaren zestig van deze eeuw is dit systeem niet of nauwelijks betwist geweest. Maar vanaf de jaren zestig werd dat anders. In 1968 vergaderde de Nederlandse Juristenvereniging over de positie van het openbaar ministerie en daar bleek voor het eerst een zekere verlegenheid met het onderwerp. Er werden verschillende vage en veelal innerlijk tegenstrijdige opvattingen geventileerd die men tegenwoordig met name in kringen van het OM en bij strafrechtsgeleerden nog tegenkomt. De meest voorkomende redenering is de volgende. De minister van Justitie is weliswaar verantwoordelijk voor het optreden van het OM, maar de minister is 'niet de baas' van het OM. Deze constructie is innerlijk tegenstrijdig. Immers, waarom zou iemand verantwoordelijkheid accepteren voor een organisatie waarover hij geen zeggenschap heeft ('de baas is')? Het zou verantwoordelijkheid tot een zinloos instituut maken.

Een andere ongerijmdheid die sinds de jaren zestig wordt gehoord, is dat de minister 'niet te veel' of 'zelden' van de bevoegdheid tot interveniëren in het werk van het OM gebruik zou mogen maken. Duidelijk en consistent kan men die opvatting niet noemen. Immers wat is 'niet te veel' of 'zelden'? Bovendien zou het hoogst onverstandig zijn wanneer een minister zich op welke frequentie van ingrijpen dan ook zou vastleggen. De stelling dat de minister zich niet 'te veel' met het OM mag bemoeien is ook om twee andere redenen een misleidende opmerking. Allereerst omdat daarmee de suggestie wordt gewekt dat de minister ook niet bevoegd zou zijn om bepaalde interventies te plegen. Ten tweede omdat de suggestie wordt gewekt dat het de aan het ministeriële gezag onderworpenen zijn die mogen bepalen wanneer 'te veel' wordt geïntervenieerd. Met name dat laatste is van belang. Wie zegt of suggereert dat het OM zelf mag bepalen of te veel wordt geïntervenieerd heeft de facto een onafhankelijk OM gevestigd. Het antwoord of te veel wordt geïntervenieerd mag dus nooit afhankelijk worden gemaakt van het oordeel van het OM zelf, maar alleen van de instantie die de minister controleert: de volksvertegenwoordiging.

In geval van een verschil van mening tussen OM en minister kan het recht van het OM dus nooit een recht van verzet inhouden. De koning, schreef de Victoriaanse intellectueel W. Bagehot, heeft the right to be consulted, the right to encourage, the right to warn.

Dat geldt ook voor 's konings voormalige klerken, de ambtenaren, en ook de leden van het OM. Stel, de minister wil dat een vervolging wordt ingesteld tegen een arts die euthanasie heeft gepleegd op een wilsonbekwame (een gehandicapte baby), zoals het geval was in de zaak-Kadijk. De minister wilde jurisprudentie verkrijgen van de Hoge Raad over euthanasie in dit soort gevallen. En stel, de PG's zijn het oneens met deze vervolging, althans op basis van deze motivering. Naar mijn idee kunnen zij dan vervolging ontraden, maar moeten hun acties zich daartoe beperken. Alleen de volksvertegenwoordiging oordeelt over de handel en wandel van de minister en alleen de volksvertegenwoordiging kan dus de minister corrigeren (altijd achteraf).

Zou men die bevoegdheid toekennen aan officieren, hoofdofficieren of PG's, dan heeft men de facto een onafhankelijk OM gevestigd. Dat moet te allen tijde worden voorkomen. Niet alleen is dit in strijd met ons wettelijk systeem (de letter van de wet), het is ook in strijd met de geest van ons wettelijk systeem: democratie. Een onafhankelijk OM zou nog denkbaar zijn in een systeem dat functioneert onder het strafvorderlijk legaliteitsbeginsel (indien de wet is overtreden, automatisch vervolgen). Maar aangezien wij een strafvorderlijk opportuniteitsbeginsel hanteren moet de vervolging onder democratische controle staan. Via de minister dus. Deze elementaire logica wil er bij het OM niet in. Het onafhankelijkheidsstreven van het OM heeft al verschillende keren tot opstanden of een voorzichtiger geformuleerd protest geleid.

Een min of meer georganiseerde opstand had voor het eerst plaats in 1974. In het jaarverslag van het OM sprak men voor het eerst niet van ondergeschiktheid aan, maar van 'in overleg treden' met het ministerie. Ook werd gesproken van 'originaire bevoegdheden' van het OM, die tegenover de minister zouden kunnen worden gehandhaafd en die het OM een zekere 'zelfstandigheid' zouden geven.

Een tweede opstand had plaats onder het ministerschap van Hirsch Ballin (1989-1994). Deze opstand resulteerde in een 'Paasbrief' (1992) van de procureurs-generaal waarin zij op omstandige wijze een zekere zelfstandigheid opeisten. De minister probeerde zijn heerschappij over het OM toen weer te bevestigen in de Memorie van Toelichting op de Rijksbegroting in 1993.

Het opmerkelijke is nu dat de huidige minister van Justitie in 1989, 1990 en 1992 artikelen in het tijdschrift Trema schreef die de sporen dragen van het gangbare standpunt binnen het OM, namelijk dat het OM een zekere zelfstandigheid toekomt. Pas op 3 april 1996, tijdens een lezing op het RAIO-congres in Noordwijkerhout, nam de minister het juiste staatsrechtelijke standpunt in dat het OM onder volledige verantwoordelijkheid én zeggenschap van de minister valt.

Vanwaar deze ommezwaai? De IRT-crisis had inmiddels duidelijk gemaakt waartoe de bevoegdhedenchaos kon leiden. Het nieuwe college van PG's onder voorzitterschap van Docters van Leeuwen zou van het OM een strak geleide organisatie maken. Tenminste, dat was het plan. Het aanscherpen van de hiërarchische lijnen lukte ook heel aardig - althans naar beneden. Een gewone officier als Roel Drenth moest ervaren dat zelfstandigheidsclaims onder in de organisatie niet meer werden geduld. Maar het gepraat over magistratelijkheid en relatieve zelfstandigheid verplaatste zich naar boven, naar het college zelf. De nieuw aantrokken voorzitter van het college van procureurs-generaal, Docters van Leeuwen, bleek al snel ontvankelijk voor het onafhankelijkheidsstreven van het OM. De gevolgen zijn bekend.

Het valt te hopen dat niet allerlei ruis over onder meer the beauty and the beast het principiële punt waarom het hier gaat overschaduwen: de vraag of en hoe we het OM onder democratische controle kunnen krijgen.