Belastingtarieven zouden nog veel lager kunnen

Er is een veel aantrekkelijker belastingstelsel mogelijk dan dat wat Vermeend en Zalm voorstellen, zo geloven Kees Goudswaard en Koen Caminada. Met tarieven van 25 en 45 procent.

Na een aanvankelijk nogal positief onthaal, is er de afgelopen weken ook kritiek gekomen op de plannen voor de belastingen in de 21ste eeuw. Wat tot dusverre echter ontbrak, was een duidelijk uitgewerkt alternatief. Een alternatief dat in meerdere opzichten aantrekkelijker is dan de door Zalm en Vermeend gepresenteerde varianten. Er is nu een te geringe omvang van de 'grondslagverbreding' en de tariefverlaging die wordt voorgesteld is daardoor te beperkt.

De nota is op dit punt tweeslachtig. Zo wordt geconstateerd dat de heffingsgrondslag van de Nederlandse loon- en inkomstenbelasting inmiddels veel weg heeft van een gatenkaas door het grote aantal aftrekposten en vrijstellingen. Dat is de afgelopen jaren alleen maar erger geworden. Sinds de laatste belastingherziening in 1990 (plan 'Oort') is het totaal aan aftrekposten met maar liefst 82 miljard gulden toegenomen, grotendeels als gevolg van het gevoerde beleid. De belastingtarieven zijn daardoor - gegeven de behoefte van de schatkist - aanzienlijk hoger dan nodig. Dat heeft allerlei nadelige effecten: het bemoeilijkt de werking van de arbeids- en kapitaalmarkt, is internationaal minder concurrerend en lokt arbitrage uit waardoor het stelsel aan eenvoud en robuustheid inboet.

Tegen deze achtergrond zou een zeer kritische analyse van bestaande aftrekposten mogen worden verwacht. Dat is echter nauwelijks het geval. De kabinetsnota schetst met betrekking tot de belastingvrije som drie opties. In de eerste optie blijft deze gehandhaafd. De tarieven kunnen dan slechts enkele punten dalen. In de tweede optie wordt de belastingvrije som omgezet in een 'heffingskorting'. Dit betekent in feite dat deze voor iedereen wordt verrekend tegen het tarief in de eerste schijf. Ook dan blijft de tariefdaling beperkt.

In de derde optie worden de belastingvrije sommen geheel afgeschaft. Daardoor kunnen de tarieven fors dalen: naar 20,35 procent in een verkorte eerste schijf voor inkomens tot 26.500 gulden, naar 35 procent in een tweede schijf voor inkomens tot 53.000 gulden en naar 50 procent voor inkomens daarboven. Een belangrijk probleem van deze laatste optie wordt gevormd door de onevenwichtige inkomenseffecten. Uit de nota zelf is dit moeilijk op te maken, want er worden alleen inkomenseffecten voor standaardcategorieën (sociaal minimum, één en twee keer modaal) gepresenteerd. Maar analyse wijst uit dat de werkelijke koopkrachteffecten veel meer uiteenlopen dan deze standaard koopkrachtplaatjes suggereren. Problemen doen zich vooral voor bij de (zeer) lage inkomens, die immers vanaf de eerste verdiende gulden belasting en premies zouden moeten gaan betalen. Een voor de hand liggend alternatief zou zijn om de belastingvrije som wel te handhaven, maar op een veel lager niveau.

De derde optie kent nog een ander probleem. Dat is de zeer korte eerste schijf. Deze is zowel nadelig uit het oogpunt van vereenvoudiging, als vanwege de werking van de arbeidsmarkt. Werknemers zullen net boven het bruto minimumloon worden geconfronteerd met een tariefstijging van 20 naar 35 procent, hetgeen de doorstroom niet zal bevorderen. Bovendien verschilt dit tarief nauwelijks van het huidige tarief (36 procent).

Gezien de politieke context kan enig begrip worden opgebracht voor de keuze om het regiem voor de eigen woning ongemoeid te laten, maar de argumenten daarvoor overtuigen niet. Waar erkend wordt dat het fiscale regiem op het punt van de onbeperkte hypothecaire renteaftrek het ruimst is in de wereld, kan moeilijk worden volgehouden dat de gevolgen van beperking daarvan voor de woningmarkt prohibitief zouden zijn. De renteaftrek in combinatie met het relatief laag huurwaardeforfait impliceert een aanzienlijke subsidie aan deze sector van per saldo 7,7 miljard gulden, die vooral hogere inkomens ten goede komt. Vanuit fiscaal-juridisch oogpunt zijn er weliswaar argumenten om de renteaftrek te handhaven, maar dan zou er wel veel voor pleiten om het huurwaardeforfait op te trekken. Daardoor zou, naast ruimte voor tariefverlaging, ook een evenwichtiger behandeling van huren en kopen kunnen worden gerealiseerd.

Voor wat betreft de fiscale behandeling van pensioenen kiest de nota voor handhaving van de omkeerregel, dat wil zeggen pensioenpremies zijn aftrekbaar maar pensioenuitkeringen worden belast. Omdat dit laatste doorgaans tegen een lager tarief gebeurt en bovendien later, betekent dit systeem een - ook internationaal gezien - aanzienlijke bevoordeling van pensioensparen, waarvan de kosten circa 15 miljard gulden belopen. Sommigen hebben daarom bepleit om de omkeerregel te schrappen en de opbrengst aan te wenden voor tariefverlaging. Een aantrekkelijke gedachte, al noemt de kabinetsnota als tegenargument dat gelet op de komende vergrijzingsgolf pensioenen juist beter belastbaar kunnen blijven.

Wanneer, zoals nu gebeurt, toch gekozen wordt voor de handhaving van de omkeerregel is het voor de hand liggend alternatief om de bevoordeling van het pensioensparen te beperken, door een verhoging van de belastingdruk op pensioeninkomen. Dat kan door het onderscheid tussen belastingen en premies volksverzekeringen te laten vervallen (fiscalisering). Over pensioeninkomens wordt nu geen premie AOW betaald. Door fiscalisering zou dat voordeel (geleidelijk) vervallen. Daardoor wordt het fiscale stelsel beter houdbaar in het licht van de vergrijzing en ook eenvoudiger.

Wat in de verkenning niet ter discussie staat, ondanks de aanzienlijke kosten van 6,4 miljard gulden, is het arbeidskostenforfait. Integendeel: er worden 18 varianten uitgewerkt waarbij lastenverlichting wordt ingezet om de aftrek voor werkenden juist te verhogen en zo de werkgelegenheid te bevorderen.

Overwogen zou kunnen worden om wél een op de onderkant van de arbeidsmarkt gerichte faciliteit te introduceren, want daar doen zich de grootste knelpunten voor bij arbeidsaanbodbeslissingen, maar tegelijkertijd het generieke arbeidskostenforfait te verlagen.

In aansluiting op het voorgaande kan een alternatieve variant er als volgt uitzien: de belastingvrije som wordt sterk verlaagd en omgezet in een heffingskorting van iets minder dan 1.400 gulden (kostwinners worden gecompenseerd ter voorkoming van grote negatieve inkomenseffecten). Het arbeidskostenforfait wordt verlaagd naar een maximum van circa 1.200 gulden. Er wordt een op de onderkant van de arbeidsmarkt gerichte toeslag ingezet. Werkenden met een (zeer) laag inkomen ontvangen een toeslag van maximaal 1.500 gulden, die boven het minimumloon geleidelijk weer afloopt. Het huurwaardeforfait wordt verhoogd van 1,25 naar 2,5 procent.

De belastingdruk voortvloeiend uit het huurwaardeforfait stijgt overigens aanzienlijk minder vanwege de veel lagere tarieven. Aan extra lastenverlichting wordt verder 5 miljard gulden ingezet, net als bij een aantal varianten van het kabinet. Een dergelijk bedrag is zeker niet excessief bij een zo grote belastingoperatie en kan knelpunten helpen voorkomen.

Op basis van dit pakket kan een aantrekkelijke tariefstructuur worden gerealiseerd met twee schijven: een tarief van 25 procent in de eerste schijf met een lengte van de huidige eerste schijf (dus aanzienlijk langer dan in optie 3 van het kabinet) en daarboven een tarief van 45 procent. De tweede en derde schijf worden dus samengevoegd. Voor het overgrote deel van de belastingplichtigen treedt een tariefdaling met meer dan 10 procentpunt op.

Doorrekening van zowel de budgettaire als de inkomenseffecten van dit alternatief wijzen uit dat de koopkrachteffecten redelijk evenwichtig blijken, met als belangrijkste verschil met de meest vergaande variant van het kabinet dat de effecten voor zeer lage inkomens aanzienlijk gunstiger zijn. Hoge inkomens kunnen minder belastingaftrek toepassen en moeten meer betalen voor het eigen huis, maar daar staat een enorme daling van het toptarief tegenover.

De arbeidstoeslag kan de prikkels aan de onderkant van de arbeidsmarkt flink versterken en de bekende armoedeval beperken. Een nadeel van een dergelijke subsidie is dat in het afbouwtraject juist een verhoging van de marginale druk optreedt, maar dit nadeel wordt in ons alternatief sterk verminderd doordat het tarief in de eerste schijf zo laag is.

Zelfs zonder de meest ingrijpende vormen van grondslagverbreding (hypotheekrenteaftrek en omkeerregel bij pensioenen) blijkt het mogelijk een aantrekkelijke structuur te realiseren met tarieven van 25 procent en 45 procent. Uiteraard zijn verdergaande varianten met meer grondslagverbreding en eventueel de invoering van één tarief (flat tax) denkbaar. Waar het om gaat is dat meer aandacht moet worden besteed aan alternatieven die het perspectief op een belastingherziening met aanzienlijk lagere tarieven verbeteren.

Dr. K.P. Goudswaard is bijzonder hoogleraar sociale zekerheid aan de Rijksuniversiteit in Leiden. K. Caminada is daar universitair docent.