Val Ouwerkerk markeert nieuwe fase gemeentepolitiek

De val van Hans Ouwerkerk vorige week woensdag in het bomvolle stadhuis van Groningen is niet alleen politiek maar ook staatsrechtelijk van belang. De burgemeester verbond op eigen initiatief, rechtstreeks en onvoorwaardelijk zijn positie aan een vertrouwensvotum van de raad. Hij verlangde zelfs het vertrouwen van een substantiële meerderheid. Zo verschafte hij van de weeromstuit een soort 'vetorecht' aan de substantiële minderheid (de oppositie) uit die raad.

Dit optreden was in deze vorm niet eerder vertoond. Waarom nam Ouwerkerk deze stap?

Ouwerkerk is een voorstander van de gekozen burgemeester en wijkt met dit standpunt duidelijk af van het gros van zijn collega's. Hij noemt zijn optreden zelf 'hartstikke zuiver' en er was alom lof voor deze opstelling. Maar dit precedent verdient wel wat kritische aandacht.

Nederland kent als een van de weinige Europese landen geen door het volk of de raad gekozen burgemeester. De Kroon benoemt en ontslaat. De raad kan (sinds 1948) wel het vertrouwen in wethouders opzeggen, maar niet in de burgemeester. Nog in 1946 zette de wetgever de gehele raad van de gemeente Opsterland buitenspel toen deze met zijn burgemeester weigerde samen te werken.

Het instituut van de benoeming van burgemeesters door de Kroon werd bij de laatste algemene grondwetsherziening van 1983 zelfs nog sterker verankerd (amendement-Sietze Faber). Het leven is ook hier soms sterker dan de leer. In enkele gevallen ontsloeg de Kroon burgemeesters mede op grond van de vaststelling dat hun verhouding met de raad onherstelbaar verstoord bleek (Emmen, Zaanstad).

Ouwerkerk betrok expliciet de stelling dat tussen hem en de raad een vertrouwensband hoort te bestaan. Net als tussen de wethouders en de raad, en tussen ministers en de Tweede Kamer.

Dat vertrouwen dient steeds te worden bevochten. Valt het weg dan moet de burgemeester gaan. Deze verhouding markeert zeer opvallend een al enige tijd bestaande tendens.

Het Groningse precedent zou wel eens kunnen beklijven in de gemeentelijke politieke cultuur. Wanneer ergens een burgemeester en een raad op hoofdpunten op elkaar botsen zal de bestuurlijke schim van Hans Ouwerkerk door het gemeentehuis waren. De bevolking, de media of de raad zullen de betrokken burgemeester deze zaak steeds weer kunnen voorhouden.

Daar komt een wezenlijk punt bij.

Ouwerkerk huldigde impliciet het standpunt dat de vertrouwensregel ook geldt voor de taak die de Gemeentewet exclusief aan de burgemeester opdraagt; dus ook voor de handhaving van de openbare orde. Hij is daarvoor niet alleen (sinds 1969) verantwoording achteraf verschuldigd aan de raad, maar in die raad ligt volgens hem ook theoretisch het primaat op dit gebied. In een vertrouwensrelatie ligt dit logischerwijs bij degene die dat vertrouwen moet schenken. Omdat Ouwerkerk voorstander van een gekozen burgemeester is past die opvatting ook wel bij hem.

De verdedigers van de benoemde burgemeester zouden deze Groningse precedenten echter zorgen moeten baren. Het enige echt principiële (er zijn zeker ook praktische) argument voor de benoemde burgemeester lijkt door deze ontwikkeling weg te kwijnen. Daarvoor moet men een blik werpen op de geschiedenis en strekking van het gemeenterecht.

De burgemeester is wel eens getypeerd als een aristocratische tik in een democratische borrel. Wat zwaarwichtiger gesteld belichaamt hij het heteronome element in het gemeentebestuur. De historische oorzaak is gelegen in het belang de nog vrij jonge eenheidsstaat (1814) te beschermen tegen lokale vrijbuiterij. De burgemeester was naar het woord van Thorbecke niet alleen 'man der gemeente' maar ook 'hand van het gouvernement'. Nog steeds kan de burgemeester weigeren besluiten van het gemeentebestuur uit te voeren en deze in Den Haag 'aan te brengen' voor vernietiging. In de loop der tijden is hij echter wel steeds meer een 'man der gemeente' geworden. Zijn taken worden nu veelal als gemeentelijke taken beschouwd.

Deze ontwikkeling roept de vraag op waarom hij dan ook niet gekozen kan worden. Ieder bestuursorgaan moet in een democratie toch uiteindelijk gelegitimeerd zijn in stembus of volksvertegenwoordiging. De democratische borrel heeft niet langer een aristocratische tik nodig.

Volgens mij is er echter nog steeds een principieel argument dat hier tegen pleit. Dat ligt in het specifieke karakter van het takenpakket van de Nederlandse burgemeester.

Met name het belang van de openbare orde brengt mee dat de burgemeester onafhankelijk en onpartijdig en dus met enige distantie van de actuele raadsmeerderheid kan optreden. Ook in het belang van minderheidsgroepen en ter voorkoming van een sterk gepolitiseerde ordehandhaving.

Maar hoe lang nog? Het debat over de burgemeester nadert snel een 'point of no return'. De raadsinvloed op (her)benoeming, ontslag en het functioneren van de burgemeester is sterk gegroeid. Profielschets, vertrouwenscommissie, adviesrecht bij herbenoeming en in de toekomst wellicht een recht van aanbeveling markeren die ontwikkeling.

Als de Groningse precedenten ruim navolging vinden, raakt dat wezenlijke zaken. Het zou neerkomen op de expliciete aanvaarding van een vertrouwensband tussen raad en burgemeester en derhalve een materieel ontslagrecht voor de raad, maar ook de onderschikking van het ordehandhavingsbeleid aan de raad. Daarna komt de gekozen burgemeester wel heel dicht bij.

Parlementariërs die voorstander zijn van de benoemde burgemeester zouden minister Dijkstal eens moeten vragen naar zijn interpretatie van deze precedenten.