De bunkermentaliteit van de IND

De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het ministerie van Justitie is een van de meest gekritiseerde onderdelen van de rijksoverheid. In de frontlinie van het vreemdelingenvraagstuk voelen de medewerkers zich voortdurend 'onder vuur' liggen. Een reorganisatie beoogt de dienst - in elk geval het imago ervan - te veranderen.

Bestuurder Nol Vermolen van Vluchtelingenwerk kan het zich nog goed herinneren. Enige tijd geleden bracht hij een bezoek aan directeur Lucas Elting van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Nieuwsgierig keek hij rond in diens werkkamer. Daarbij viel zijn oog op een prikbord achter Eltings bureau. Daarop hing een briefje met de tekst 'Nieuwe sport uitgevonden: schieten op de IND'. Vermolen stoorde zich aan het briefje en maakte zijn ongenoegen kenbaar. “Ik zei Elting dat een directeur zo'n tekst niet behoort op te hangen. Dat brengt een verkeerd beeld op de eigen mensen over.” Elting had daar, volgens de bestuurder van Vluchtelingenwerk, geen boodschap aan. “Hij benadrukte dat zijn personeel steeds onder vuur ligt.”

De circa vijftienhonderd medewerkers van de Immigratie- en Naturalisatiedienst konden de afgelopen paar weken voor de verandering eens in betrekkelijke rust werken. Alle ogen waren gericht op het conflict tussen de minister van Justitie, de ambtelijke top ervan en het openbaar ministerie. Bij de IND stond het werk intussen niet stil. Een delegatie vertrok naar Irak om de toestroom van Koerdische vluchtelingen te onderzoeken en een missie ging naar Somalië om met de autoriteiten te spreken over een terugkeerovereenkomst voor Somalische vluchtelingen. De leden van deze missie komen vandaag thuis. En dan zijn er de dagelijkse werkzaamheden in de aanmeldcentra op Schiphol, in Zevenaar en Rijsbergen en in het zogenoemde 'vertrekcentrum' in Ter Apel.

De werkzaamheden van de IND worden doorgaans met argusogen bekeken door rechters, advocaten, politici, actiegroepen, journalisten en asielzoekers. Kabinet en Kamer bepalen weliswaar het beleid, maar de IND beslist over individuele gevallen. Dat oordeel kan de loop van iemands leven bepalen. Mag deze Afghaanse asielzoeker blijven? Heeft die illegale Marokkaan lang genoeg 'wit' gewerkt om een verblijfsvergunning te krijgen? Mag deze Poolse vrouw bij haar Nederlandse vriend blijven?

De beslissingen lijken vaak controversieel en maken veel emoties los. Op verjaardagsfeesten geven sommige medewerkers er de voorkeur aan slechts in algemene termen te zeggen dat ze voor Justitie werken in plaats van voor de IND. Daarmee willen ze voorkomen dat ze zich de hele avond moeten verdedigen. De Haagse advocaat Jan Hofdijk, gespecialiseerd in vreemdelingenrecht, begrijpt die houding. “Ik moet mijn familie uitleggen waarom een asielzoeker mag blijven. Zij moeten een neef uitleggen waarom zijn Colombiaanse vriendin moet vertrekken. Dat is lastiger.”

Volgens Vermolen van Vluchtelingenwerk trekken de IND'ers zich te vaak kritiek persoonlijk aan. “Het is een in zichzelf gekeerde organisatie, die de hele boze wereld tegen zich denkt te hebben.” Advocaat Hofdijk meent dat de medewerkers aan “zelfhaat” lijden door alle negatieve reacties op hun werk. Tweede-Kamerlid Dittrich (D66) spreekt van een “ondoorzichtige organisatie, die efficiënter en zorgvuldiger moet werken”.

Gesloten, defensief en intern gericht. Directeur Elting kent de kwalificaties. Twee jaar geleden gaf hij zijn baan op als directeur justitiële inrichtingen om de IND op orde te brengen. Daartoe heeft hij de horizontale afdelingen ingedeeld in 'resultaat verantwoordelijke eenheden'. In deze teams, die dit jaar beginnen, zijn vertegenwoordigers van alle afdelingen van de IND bij elkaar gebracht. Een team is verantwoordelijk voor de behandeling van een asielaanvraag. In het IND-blad Voortgang zegt Elting: “We praten intern anders met elkaar, de sfeer is onderling verbeterd.” Maar dat is nog niet voldoende - en Elting weet dat. Bij zijn aantreden lanceerde hij daarom het motto 'open, vakkundig en betrouwbaar'.

“We zijn nog te veel op onszelf gericht”, zegt Elting op zijn werkkamer in Den Haag. Achter zijn bureau hangt nu een kleurig schilderij. “We moeten samenwerken met andere organisaties, voor de opvang van asielzoekers bijvoorbeeld. Binnenkort gaan we met deze organisaties om de tafel zitten. Zo willen we onze werkwijze inzichtelijker maken. Maar we moesten eerst onze eigen problemen oplossen, voordat we de openheid konden herstellen.”

De problemen die kenmerkend waren voor de IND, zijn inmiddels ten dele opgelost. Zo zijn de wachttijden voor de afhandeling van asielaanvragen ingelopen en is de gemiddelde wachttijd nu gedaald van ruim een jaar tot 6,8 maanden. Maar de asielzoeker heeft dan slechts een beslissing 'in eerste aanleg'. Hij kan nog in beroep tegen zijn afwijzing bij het ministerie van Justitie en uiteindelijk bij een onafhankelijke rechter. Veel asielzoekers maken die lange gang, want na beroep bij de rechter bestaat de kans dat een afgewezen vreemdeling alsnog een verblijfsvergunning krijgt.

De werkwijze van de IND is ook veranderd. Eind 1996 kraakte de Nationale Ombudsman nog de manier van werken. In een rapport schreef de Ombudsman dat de zogenoemde contactambtenaren (die een asielzoeker horen over zijn motieven voor de vlucht) zich van ongeoorloofde methoden bedienden. Zo sloeg een aantal van hen de draagbare computer hard dicht of wees naar 'het gat van de deur', als een asielzoeker niet snel genoeg antwoordde.

De contactambtenaren hebben sindsdien permanente bijscholing. Zo zijn ze bijvoorbeeld naar een cursus 'omgaan met vreemde culturen' van het Amsterdamse Tropeninstituut gestuurd.

Toch is de IND nog altijd een grote klachtenleverancier bij de Nationale Ombudsman. De laatste acht maanden stijgen de klachten over lange wachttijden weer, mede door de grote stroom van Koerdische en Afghaanse vluchtelingen. Daarnaast zijn er klachten over de bejegening aan de telefoon en het niet nakomen van toezeggingen. Voor de asielzoeker is het vaak niet duidelijk wie een beslissing moet nemen, wanneer dat gebeurt en vooral waarom.

De asielprocedure is dan ook ondoorzichtig. Na binnenkomst in Nederland gaat een asielzoeker naar een van de drie aanmeldcentra. Daar beslist justitie of hij kans maakt op een verblijfsvergunning. De 'kanslozen' moeten na 24 uur vertrekken, de anderen gaan naar een opvangcentrum, waar ze worden gehoord door een contactambtenaar van de IND. Deze maakt een verslag van de gesprekken, die naar de zogeheten beslisambtenaar worden gestuurd. De beslisambtenaar oordeelt vervolgens of een asielzoeker mag blijven of niet.

In afwachting van die beslissing gaat de vreemdeling van het opvangcentrum naar een asielzoekerscentrum dat is ingericht op een langduriger verblijf. Hier wacht hij op antwoord van Justitie. Tegen een afwijzing kan de asielzoeker in beroep gaan bij de IND en later bij de rechter. Mag hij niet blijven, dan dient hij Nederland te verlaten. Een klein aantal van hen komt in het vertrekcentrum in Ter Apel terecht.

Hier, tegen de Duitse grens aan, bereidt de IND het vertrek voor. De uitgeprocedeerde asielzoeker kan er cursussen volgen: timmeren, lassen of leren naaien op een naaimachine. Intussen worden asielzoekers, die veelal geen papieren meer hebben, voorgeleid aan ambassades. Deze moeten de eenmalige inreispapieren, de zogenoemde laissez-passer, verstrekken.

Lang niet altijd verlaten uitgeprocedeerde asielzoekers Nederland. Ze verdwijnen in de illegaliteit en vinden vaak onderdak bij kerken en particulieren. Afgelopen zomer veroorzaakten de Raad van Kerken en de interkerkelijke stichting voor asielzoekers Inlia een storm van publiciteit door een tentenkamp nabij Dwingeloo op te zetten voor zo'n zeventien afgewezen asielzoekers. In dezelfde tijd bemoeide de politiek zich met de zaak van de Iraniër Majid Nasseri, die uit protest tegen een dreigende uitzetting zijn mond dichtnaaide en in hongerstaking ging.

Directeur Elting begrijpt dat politieke partijen zich willen bemoeien met het onderwerp asielbeleid. “Maar het kan verlammend werken voor de uitvoering. Het is een lastige taak om een uitgeprocedeerde asielzoeker terug te sturen. Bieden de kerken onderdak en interveniëren de Kamerleden, dan ligt de verwijdering stil.”

Bestuurder Vermolen van Vluchtelingenwerk kritiseert de Kamerleden ook. “Individuele zaken zijn terechtgekomen in het parlement. Dat is niet goed. Het parlement moet zich bezighouden met de hoofdlijnen van het beleid, niet met individuele zaken.” Vermolen hekelt verder de rol van de landelijke politiek. “De IND wordt bedolven onder een extreme hoeveelheid beleidsvoornemens die de politiek ad hoc neemt.” IND-directeur Elting wijst ook op die politieke besluiten. “Men kan de ene maand eisen dat het aantal aanvragen snel wordt behandeld en de volgende maand dat de kwaliteit omhoog moet. Maar het is of het een of het ander.”

De kritiek, de achterdocht en de voortdurende aandacht van politici en media hebben mede de cultuur binnen het vreemdelingenbedrijf bepaald, en geleid tot een verharding. “De IND'ers lijken oprecht te geloven dat ze de beschermers van het vreemdelingenbeleid zijn. Iedereen voelt zich door kritiek persoonlijk aangesproken, terwijl de kritiek voor de organisatie is bedoeld”, zegt Vermolen. Directeur Elting van de IND noemt zijn mensen “vakkundig en betrokken” en met de noodzakelijke distantie. “Maar ze zijn nog niet trots op hun werk”, meent hij. Oud IND-topambtenaar Han van der Leek: “Een goede IND'er heeft gezond verstand. Hij toont niet alleen compassie, maar is nuchter en ook voldoende menselijk.”

De contactambtenaar is een belangrijke schakel in de procedure. De beslissing over het lot van de asielzoeker hangt mede af van het verslag dat de contactambtenaar heeft gemaakt.

Eind 1995 zijn veel oud-politiemensen - die door de reorganisatie van het politiebestel buiten de boot vielen - aangetrokken voor de positie van contactambtenaar. Oud-IND'er Van der Leek begrijpt de keuze voor voormalige politiefunctionarissen. “Deze mensen hebben vaardigheid in het ondervragen van mensen en zijn, zowel in hun oude als nieuwe baan, uit op waarheidsvinding.” Wel benadrukt hij dat een “behoorlijke bijscholing” voor de ex-agenten onontbeerlijk is. Asielzoekers zijn immers geen boeven, die aangehouden, veroordeeld en opgesloten moeten worden. De komst van de ex-agenten heeft niet overal tot gejuich geleid. Een waarnemer van de dagelijkse gang van zaken bij de IND: “Ze hebben een harde, gesloten bedrijfscultuur meegebracht.” En voormalig hoofd beleid Van der Leek denkt dat de zakelijke bedrijfscultuur is doorgeslagen. “Het is iets te macho geworden.”

Directeur Elting spreekt tegen dat een harde politiecultuur zou overheersen binnen de IND. Hij roemt daarentegen de eigenschappen van de ex-agenten. “Ze zijn direct, willen snel resultaat en zijn minder analytisch dan de juristen. Een jurist heeft de neiging langer te vlooien, nog iets te proberen.”

De IND trekt, naast oud-politiemensen, ook veel net-afgestudeerden van HEAO en de studie recht aan. Maar jonge juristen vertrekken weer snel en de dienst kampt daardoor met een snelle doorstroming van het personeel. Carrièreplanning is een van de oorzaken, zegt Van der Leek, want de IND bestrijkt een zeer beperkt gebied van het recht. Een 28-jarige juriste die bij een advocatenkantoor terecht wil komen, moet niet te lang bij de IND blijven werken. Ook het imago van de dienst speelt een rol. Advocaat Jan Hofdijk en zijn collega's noemen de stagiaires uit hun praktijk 'verraders' wanneer zij een baan accepteren bij de IND. “Gekscherend”, zegt hij verontschuldigend. Maar toch.