Ministerie maakt inhaalslagen onder druk van publieke opinie; Justitie in de branding

In recordtempo rondde het ministerie van Justitie afgelopen week een transformatie af: van ongenaakbaar instituut naar departement in de vuurlinie. Ambtenaren van het openbaar ministerie eisen een spilfunctie op. De minister wordt steeds meer in de rol van gemankeerd regisseur geduwd. Het departement van Winnie Sorgdrager is definitief geen klein, chic ministerie meer.

De helderheid van de stukken die op mijn tafel kwamen, de bekwaamheid en redelijkheid, de intellectuele kwaliteiten en over het algemeen ook de mentale openheid van de medewerkers die mij adviseerden, het goed geordende proces van afwerking van stukken in het wijdvertakte ambtelijke apparaat, zij ademden een vertrouwenwekkende sfeer van doelbewust, goed gecoördineerd handelen op grond van zorgvuldige afweging, in het kader van goed geoliede, geruisloos lopende procedures.''

Zo beschreef staatssecretaris Jan Glastra van Loon (D'66) zijn kennismaking met het departement van Justitie in de zomer van 1973. Het was een onverwachte benoeming. Onverwacht was ook zijn ontijdig vertrek nog geen twee jaar later. Daarmee hield de overeenkomst op, noteerde Van Loon bitter in Kanalen graven, de memoires van zijn korte ambtsperiode: hij kwam vrijwillig maar vertrok gedwongen toen zijn minister, de latere premier Van Agt, het vertrouwen opzegde. Het cellentekort in het gevangeniswezen dat toen net de kop op stak, was een van de concrete aanleidingen. Ook toen al politiek dynamiet.

De echte reden voor het vertrek van de bewindsman was secretaris-generaal prof. dr. Albert Mulder, de hoogste ambtenaar van het departement, met wie Van Loon in aanvaring was gekomen. Achteraf gezien vormt het verblijf van deze bewindsman slechts een rimpeling in het onverstoorbare bewind van de hoogste ambtenaar, de verpersoonlijking van het goedgeoliede ministerie dat Van Loon zo frappeerde. Het contrast met de hectische taferelen van de afgelopen week - de samendrommende media, de geprangde magistraten die per dienstauto worden afgevoerd - is markant. Justitie is tegenwoordig een departement in de branding. Deze omstandigheid vormt een belangrijke verklaring voor de ongelooflijke taferelen van deze week.

Albert Mulder, die in 1995 overleed, zou er van hebben gegruwd. Zijn departement zocht altijd een beetje de luwte. Zeker vergeleken met reuzen als Onderwijs en Defensie gold het toch al als een 'klein departement'. Dat was overigens maar betrekkelijk want er vielen substantiële diensten onder als de rijkspolitie en het gevangeniswezen. Justitie bleef altijd een beetje chic, ook in het touwtrekken om begrotingsgelden. “Justitie majoreert niet” was een befaamde uitdrukking van de secretaris-generaal. Dat wil zeggen: zijn departement dreinde niet om steeds meer geld. Het deelde in de quasi-onaantastbaarheid van onze rechterlijke macht.

Bepalend voor onze rechtspraak is dat hij is opgedragen aan voor het leven benoemde vakjuristen. Nederland kent als een van de weinige landen van Europa geen enkele vorm van juryrechtspraak, volksinvloed dus. We hebben er in de Franse tijd mee kennis gemaakt, maar het was tekenend dat het afschaffen van de juryrechtspraak het eerste was wat Willem I bij zijn terugkeer deed. Letterlijk: Soeverein Besluit nummer één. Sindsdien is eerbied voor de notabelen bepalend voor onze rechtspleging.

Geheel in deze lijn placht het departement, in de typering van een Haagse insider, “voornamelijk van zich te laten spreken via de Schuurman en Jordens”. Dat is de boekenmolen vol smalle gele deeltjes Nederlandse wet- en regelgeving die in geen juridische bibliotheek ontbreekt. Het zal geen toeval zijn geweest dat Justitie als laatste van de Haagse departementen een afdeling voorlichting kreeg (1964).

Recht is echter nooit helemaal een rustig bezit geweest. Kwesties als de handelingsbekwaamheid van de getrouwde vrouw, modernisering van het echtscheidingsrecht en de bestraffing van oorlogsmisdadigers hebben ook buiten het Haagse Plein, waar het departement toen was gevestigd, de gemoederen bezig gehouden. Maar Glastra van Loon kon in 1973 toch nog noteren: “Als ik achter mijn schrijftafel zat, het uitzicht op het Plein delend met een rij bronzen beelden van juridische prominenten uit ons verleden voor het gebouw van de Hoge Raad, dan drong de buitenwereld maar gedempt tot mij door.”

De beelden van de Hoge Raad staan tegenwoordig in een binnenplaats en Justitie verruilde al weer geruime tijd geleden het negentiende-eeuwse pand aan het Plein voor een kale kantoorflat bij het Centraal Station. Groter, dat wel. Maar nog steeds geheimzinnig, zoals Cyrille Fijnaut noteerde. Hij is de criminoloog die voor de parlementaire enquêtecommissie-Van Traa onderzoek heeft gedaan naar de georganiseerde misdaad in Nederland. “Hoeveel wetenschappelijk onderzoek in de justitiële sfeer er de voorbije twintig jaar ook is gedaan”, merkte de wetenschapsman in 1990 mismoedig op, “het Ministerie van Justitie zelf is buiten schot gebleven. Men mag aannemen dat dit niet toevallig zo is”. Fijnaut sprak van een “maskerade van de werkelijke macht, sterker nog: een manier om de uitoefening van die macht veilig te stellen”.

Gemaskerd of niet, het departement van Justitie staat tegenwoordig midden in de politieke vuurlinies. Law and order ontbreekt in geen verkiezingscampagne meer, de laatste jaren constant gedragen door een publieke opinie die duidelijk verontrust is over misdaad en onveiligheid. Er wordt wel gezegd dat de politici de onrust onnodig aanwakkeren. Maar de criminologe Elly Rood-Pijpers, die in 1988 promoveerde op opiniepeilingen over de misdaad, constateerde dat er in de bevolking wel degelijk een authentieke meerderheid bestaat voor de harde lijn. De publieke aandacht voor de toelating en verwijdering van vreemdelingen - ook een onderdeel van de portefeuille van Justitie - vergroot de laatste jaren alleen maar deze druk.

Toch is er iets merkwaardigs aan de hand met law and order als politiek thema. Het leidt zelden tot een echte, ideologische strijd. “Links valt op dit gebied niet van rechts te onderscheiden”, merkte een politiechef tijdens een voorbije campagne op de tv op. Wel is er een zekere “criminaliteitswedloop” te bespeuren, zoals premier Den Uyl het ooit noemde: partijen bieden tegen elkaar op met pleidooien voor een krachtige aanpak.

Het is allemaal niet ongemerkt voorbij gegaan aan het departement waar Van Loons latere partijgenote Sorgdrager de afgelopen kabinetsperiode zoveel mee te stellen heeft gehad. Het grote omslagpunt is het beleidsplan Samenleving en criminaliteit (SEC) dat VVD-minister van Justitie F. Korthals Altes (thans voorzitter van de Eerste Kamer) op 22 mei 1985 presenteerde. Dit plan was een reactie op de stijgende publieke en politieke ongerustheid over de toenemende criminaliteit die het afscheid van de tolerante jaren zeventig markeerde. Justitieel gezien was dat de tijd geweest van een 'zuinig strafrecht', gevoed door een welhaast wetenschappelijke scepsis over het oplossend vermogen van de strafrechtspleging. Er werden in die tijd letterlijk gevangeniscellen opgedoekt. De tijd van de terughoudendheid was in 1985 echter voorbij en met het beleidsplan SEC ging Justitie de politieke uitdaging aan. Het ontdekte de maakbare samenleving.

Het beleidsplan was echter een verbond van uitersten. Het sloeg alarm over de zware, georganiseerde doch betrekkelijk zeldzame misdaad die om een harde aanpak vroeg. Maar de zorg van het brede publiek ging veeleer uit naar de kleinere, alledaagse vormen van overlast en criminaliteit waar een veel gevarieerder palet van maatregelen is geboden. De Commissie-Roethof inzake de veel voorkomende criminaliteit had in kaart gebracht hoe het wegsaneren van tramconducteurs en fietsenstallingen zijn prijs had in de veiligheid en veiligheidsbeleving. Dat soort problemen vroeg meer om verhoging van de pakkans dan harder straffen.

Het nieuwe beleidsplan liet volgens een kritische analyse in het Tijdschrift voor Criminologie wijselijk in het midden welke aanpak het meeste accent diende te krijgen. SEC getuigde volgens de critici ook van weinig besef voor “de eventuele schadelijke bijwerkingen zoals die kunnen worden gevonden in bijsluiters van medicijnen die de arts voorschrijft”. Zo besteedde het beleidsplan weinig aandacht aan de spanning tussen de gretigheid van de criminaliteitsbestrijders en de rechtswaarborgen van het due process (beginselen van de procesvoering).

Eén ding was volgens de criminologen duidelijk: “Er is veel meer beloofd dan er waargemaakt kan worden.” Justitie kan immers niet zelf het openbaar vervoer veiliger maken, maar heeft daar het vervoersministerie voor nodig, of het ministerie van Onderwijs voor de veiligheid op scholen. En dan was daar altijd de grote rivaal Binnenlandse Zaken en zijn bemoeienis met de politie. De kantoortoren van dit departement staat broederlijk naast die van Justitie in het centrum van Den Haag. Maar als het om de politie gaat zijn ze elkaars tegenpolen in een legendarische 'stammenstrijd' die tot ver in de vorige eeuw teruggaat. De term 'stammenstrijd' is overigens van een hoge Justitie-ambtenaar. Pas in 1994 is er een nieuw (regionaal) politiebestel gekomen. En ook nu kraakt het af en toe in de driehoeksverhouding tussen openbaar bestuur, justitie en de politie zelf, zoals de goede stad Groningen na zijn roerige jaarwisseling heeft laten zien.

De gevolgen van het beleidsplan voor het ministerie zelf waren weinig minder dan dramatisch: “het departement trok een grote jas aan”, zegt een voormalige beleidsambtenaar. Hij spreekt van een “enorme uitwaaiering van de bemoeienis”. Typerend was de ontwikkeling bij het openbaar ministerie (OM), het korps strafrechtelijke aanklagers dat onder de paraplu van het departement opereert. De altijd wat afstandelijke magistraten gingen een 'spilfunctie' in de totale rechtshandhaving opeisen en 'de centrale regie'. Dat betekende een enorme uitbreiding van bestuurlijk overleg ten koste van de kwaliteit van hun werk in de rechtszaal. Deze bestuurlijke uitwaaiering vroeg op zijn beurt om meer regie over het OM zelf. De mate van deze regie was de afgelopen week mede de inzet van de gezagscrisis tussen OM en kabinet.

Over regie gesproken, het departement intensiveerde ook zijn bemoeienis met de kwaliteit van de wetgeving. Dat kan en kon inderdaad wel wat aandacht velen. Justitie kijkt echter heel anders aan tegen wetgeving dan de vakdepartementen. Daar is wetgeving in sterke mate uitvloeisel van het eigenlijke werk, bij Justitie behoort wetgeving tot de core business.

Er zijn mooie instructies voor de wetgeving uitgevaardigd, maar de minister van Justitie beschikt als eerste onder zijn gelijken slechts over beperkte middelen om zijn aanwijzingen tegenover zijn collega-ministers kracht bij te zetten. Het treurige resultaat was de Securitel-affaire van vorige zomer. Nederland bleek nagelaten te hebben allerlei technische voorschriften te melden bij de Europese Commissie in Brussel zodat ze niet geldig waren. Geen goede beurt voor het ministerie van Justitie, maar hoe had dit die honderden verspreide voorschriften daadwerkelijk moeten controleren?

Het meest spectaculair was de groei van het gevangeniswezen. Het aantal cellen is gestaag toegenomen van 4.700 in 1985 tot bijna 14.000 als prognose voor 1999. De cijfers vertellen maar een deel van het verhaal. Ook de toonzetting werd harder. Er kwamen extra beveiligde, en dus ook extra strenge afdelingen voor gevaarlijke gedetineerden. Over de hele linie werd een 'sober' regiem ingevoerd. De reclassering werd gesnoeid, de oude doelstelling dat de gevangenisstraf mede dienstbaar moet zijn aan de terugkeer in de maatschappij werd bijgesteld. Het politieke debat werd echter vooral gedomineerd door heenzendingen (het laten gaan van verdachten wegens plaatsgebrek) en ontvluchtingen - ook al kon Justitie met cijfers aantonen dat dit laatste percentueel gezien gestaag afneemt.

Getalsmatig bleef het departement onder de uitwaaiering ogenschijnlijk stabiel. Het hoofdkantoor had twintig jaar geleden 1159 medewerkers en dit jaar zijn het er 1280. De interne cultuur van Justitie kon de schaalvergroting echter overduidelijk niet aan. De traditionele juristen met hun fijne pen en gevoel voor subtiliteiten kregen te maken met moderne 'beleidsmakers'. De korte lijnen van het klassieke departement werden opgerekt tot ze knapten. Esprit de corps werd een probleem.

Toen G.J. van Dinter tien jaar geleden van secretaris-generaal op het ministerie van Landbouw overstapte naar dezelfde topfunctie bij Justitie, vielen de oren hem van het hoofd. “Wat mij het meest is opgevallen zijn de hokken, hokjes en kokers binnen het departement”, zei hij in een interview. “Er is nauwelijks sprake van communicatie”. Ook de Nationale Ombudsman deed herhaaldelijk een kritische duit in het zakje. “Vanuit de belangen van de burger bezien schort het Justitie-diensten vooral aan voortvarendheid en communicatie met de burger”, oordeelde hij nog begin 1996.

Geen wonder ook dat de automatisering bij Justitie moeizaam van de grond kwam. Het ontwerpen en implementeren van computersystemen is vaak een Rorschach-test voor een organisatie. Terugblikkend betitelde staatssecretaris Kosto in 1993 de informatiesystemen op zijn departement eerlijk als 'een lijdensweg'. Het gevangeniswezen worstelde lange tijd met een reserveringssysteem van het type dat voor hotels gemeengoed is. Rechters moesten met lede ogen aanzien dat tientallen miljoenen werden gespendeerd aan een groot computersysteem voor de parketadministratie terwijl zij zelf - als notoire thuiswerkers - een PC uit eigen zak konden financieren.

Toch was het geld volgens Van Dinter niet het grootste probleem met de automatisering maar de organisatie. Er moest “véél meer ruimte komen”. Ontkokering dus. Dit streven leidde onder Van Dinters opvolger J.H. Suyver in 1994 ten slotte tot de vorming van een 'bestuursraad' aan de top van het departement, gebaseerd op collegiale verantwoordelijkheid. Dat was toen de grote mode in Den Haag, maar het bleek geen succes op Justitie. In de collegiale formule kon iedereen zich achter de collega's verschuilen, zo heette het, en hoefde niemand echt voor zijn zaak te staan.

De bestuursraad werd afgeschaft door minister Sorgdrager en Suyver stapte op als eerste van een hele reeks hogere ambtenaren. Wel ging Justitie door met een andere eigentijdse beleidstrend, het verzelfstandigen van enkele belangrijke diensttakken. De afdeling vreemdelingenzaken werd omgezet in een “agentschap” onder de naam Immigratie- en naturalisatiedienst, gevangeniswezen en tbs-klinieken werden de Dienst justitiële inrichtingen en zo zijn er nog wat voorbeelden. De bedoeling van verzelfstandiging is “een zekere verzakelijking: op resultaat gerichte afspraken van de departementsleiding met hoofden van dienst en van de laatsten met hun leidinggevenden”, zoals minister Sorgdrager het heeft uitgedrukt. Zij sprak van een noodzakelijke “cultuurverandering”.

In dit bedrijfsmatig denken stemde Sorgdrager in elk geval overeen met haar voormalige collega, procureur-generaal Steenhuis, die haar nu zoveel moeilijkheden bezorgt. Hij lanceerde ooit de term 'strafrechtelijk bedrijf' voor de rechtspleging. Maar ís justitie wel op te vatten als een gewoon productieproces? Een bestuurskundige trok eens een vergelijking met een modern stalinisme, een juridische plan-economie waarin alleen de papieren cijfers tellen en niet de werkelijkheid.

De grootste druk op Justitie komt echter niet van de intern verordonneerde 'kengetallen' en prestatie-indicatoren, maar van buitenaf. Tekenend is een ontboezeming van de nieuwe waarnemende 'super PG' Ficq in een rapport over de gevolgen van de IRT-affaire (de uit de hand gelopen opsporingsmethoden) voor het openbaar ministerie. Daarin stelde hij de voor de hand liggende vraag waarom het OM niet kritischer was geweest tegenover de politie en zichzelf. Het was toch wel duidelijk dat het doorlaten van zendingen drugs onwettig was? Ficq noemde 'politieke prioriteiten' en 'publicitaire druk' als reden voor de afzijdigheid. 'Scoren' stond voorop en het ontbrak aan iedere “aansporing tot grote behoedzaamheid bij de inzet van middelen waarvoor de juridische grondslag niet rechtstreeks in de wet was te vinden”.

Ook aan controle op de opsporingsmethoden door de minister van Justitie als politiek eindverantwoordelijke ontbrak het, concludeerde de parlementaire enquêtecommissie in haar eindrapport. Pijnlijk was vooral de bevinding dat minister Hirsch Ballin en secretaris-generaal Suyver interne waarschuwingen in de wind hadden geslagen dat er op dit punt toch werkelijk iets geregeld diende te worden. En dát voor een ministerie dat moet waken over de kwaliteit van de Nederlandse wetgeving.

Minister Sorgdrager is nu begonnen met de wettelijke normering van bijzondere opsporingsmethoden. Een inhaalslag, er is geen ander woord voor. En dát terwijl zij halverwege haar ambtsperiode net als grote bron van de problemen van haar departement noemde “dat het justitiële beleid jaren achtereen gericht was op het onder grote druk van de publieke opinie maken van inhaalslagen”.

Dat is na het Kamerdebat over de gezagscrisis nu ook weer het parool: repareren. Een inhaalslag. Niemand in Den Haag die zich afvraagt waarom dat toch telkens nodig is. De politiek is zelf onderdeel van het probleem.