De Nederlandse Mededingingsautoriteit is aan het werk; Een autoriteit die bijt

Op 1 januari is de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) haar werk begonnen. De eerste klachten tegen oneerlijke concurrentie zijn al aanhangig gemaakt. Maar de autoriteit zal ook op eigen initiatief zaken onderzoeken. Welke problemen zijn daarbij te verwachten? Hoe zal de nieuwe instelling het best haar gezag bij het grote publiek kunnen vestigen?

Twee halen, een betalen. “Als de artikelen van de voordeelactie zijn uitverkocht, meldt dit dan bij de bedrijfsleider.” De Nederlandse supermarkten hebben meer goedkope artikelen in de schappen dan ooit tevoren en doen zelfs enkele, ooit onaantastbare A-merken in de aanbieding. De prijsacties zijn het meest zichtbare gevolg van het bijna een maand oude verbod op prijsafspraken.

“Na de dure decembermaand spelen winkeliers in januari traditioneel in op de behoefte van de consument om het even rustig aan te doen met de uitgaven. Ik heb de indruk dat de acties dit jaar zeer scherp zijn, scherper dan de voorgaande jaren. Vier halen, twee betalen; tweede artikel gratis; 1-2-3-actie en wat nog meer. Albert Heijn had vorig jaar al acties, maar dit jaar zijn ook anderen zoals Edah en Plusmarkt daarmee gekomen”, zegt directeur M. Roos van het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL).

De nieuwe Wet Economische Mededinging, die moet zorgen voor eerlijke concurrentieverhoudingen en een optimale vrije markt, is op 1 januari van dit jaar van kracht geworden. Afspraken tussen concurrenten (horizontaal) en tussen afnemers en leveranciers (verticaal) zijn voortaan taboe, net als misbruik van economische machtsposities en concurrentiebelemmerende fusies. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) is daarvoor de nieuwe toezichthouder.

Met de nieuwe wet is ook een einde gekomen aan de aloude bodemprijs, de minimumprijs die bijvoorbeeld bierbrouwers de winkelier oplegden voor het kratje pils. “Voor het eerst verschijnen nu ook merkartikelen in de aanbieding, zoals Unox-soepen en Nutricia-producten. De vraag is nu of merkartikelen over de hele linie in de toekomst structureel goedkoper worden. Als dat gebeurt kan de winkelier trachten de lagere verkoopprijs te verhalen op de fabrikant. Als dat niet lukt, wordt de verkoop van merkartikelen minder aantrekkelijk en gaat de handel zich waarschijnlijk meer richten op de huismerken, waar toch al meer aan wordt verdiend”, licht Roos van het CBL toe.

De werkgeversorganisatie VNO-NCW, waarbij veel fabrikanten zijn aangesloten, verwacht dat het zo'n vaart niet zal lopen. “Het door sommigen voorspelde consumentenparadijs is er niet gekomen; zo groot zijn de prijsverschuivingen nu ook weer niet”, vindt medewerker L. Doorn: “De zware kartels, waarbij fabrikanten een markt onderling verdelen, waren al eerder verboden. Nu worden meer de puntjes op de i gezet.”

Nederland kent van oudsher honderden kartels, die zelfs waren ingeschreven in het kartelregister van het ministerie van Economische Zaken. Het gaat daarbij om branche-afspraken waarvan de Organisatie voor Economische Ontwikkeling en Samenwerking (OESO) enkele jaren geleden vaststelde dat ze in de meeste andere landen verboden zouden zijn. De oude mededingingswet gaf echter de ruimte voor kartels die als maatschappelijk nuttig werden beschouwd.

“De oude wet had wel degelijk gebruikt kunnen worden om kartels generiek te verbieden”, vertelt oud-minister J. Zijlstra (Economische Zaken), die deze wet in 1958 door het parlement sleepte: “Dat had ik ook gehoopt, maar de politiek wilde daar niet aan. Ik had gedacht langs wegen van geleidelijkheid tot een doorbraak te kunnen komen, maar de weerstand in de volksvertegenwoordiging was te groot.”

Ondernemingen die vinden dat hun kartels nog steeds nuttig zijn, kunnen daarvoor tot 1 april een ontheffing vragen bij de NMa. Het gaat dan bijvoorbeeld om exclusieve afnamecontracten, franchise-overeenkomsten, technologie-licenties en inkoopcombinaties, die in het ene geval wel de concurrentie op een ontoelaatbare manier beperken en in het andere geval niet. “Er zijn duizenden vormen van algemene voorwaarden, die getoetst moeten worden”, weet Doorn. De NMa kan onder voorwaarden een ontheffing verlenen voor dergelijke afspraken, bijvoorbeeld als de gezamenlijke marktaandelen van de aanvragers klein zijn.

De vereniging Fleurop Interflora Nederland heeft in 1995 een voorlopige ontheffing gekregen, toen nog van het ministerie van Economische Zaken. Wie in Haarlem bij een bloemist een boeket besteld voor bezorging in Groningen, betaalt net zoveel bezorgkosten als voor een bestelling in Maastricht. “Zonder deze vaste prijs kan deze club het wereldwijde bezorgsysteem niet handhaven”, denkt secretaris W. Korver van Fleurop: “Het is de vraag of de klant erbij is gebaat als de ene bloemist 5 gulden rekent voor bezorging en de andere 6 gulden.” Die vraag zal de NMa binnenkort moeten beantwoorden, want in juli van dit jaar loopt de voorlopige ontheffing voor Fleurop af.

Bij de NMa loopt het nog niet storm met ontheffingsaanvragen; de bulk wordt in de loop van maart verwacht. De NMa kan een (tijdelijke) ontheffing geven voor voor bijvoorbeeld een jonge, innovatieve bedrijfstak of op grond van sociale of culturele belangen. De NMa heeft 18 maanden om te beslissen over de vrijstellingen, maar directeur A. Kist weet niet helemaal zeker of dat gaat lukken. Een snelle afhandeling is voor de ondernemingen van groot belang, beseft de NMa.

Belangrijk is ook dat de NMa, onderdeel van het ministerie van Economische Zaken, niet te formalistisch oordeelt, vindt prof. H. de Jong, mededingings- en fusie-expert. “EZ leek aanvankelijk roomser dan de paus te willen zijn”, vindt De Jong. Als voorbeeld noemt hij de kleinere supermarkten, die afspraken hebben gemaakt over de gezamenlijke inkoop en de verkoopprijzen van producten, zoals de Spar. Dit 'kartel' voldeed niet aan de formele ontheffingscriteria, met als gevolg dat EZ de afspraken wilde verbieden.

“Een belangrijke maatstaf voor een verbod is echter wel, dat de afspraken de concurrentie beperken. Daarvan was geen sprake, omdat 85 procent van de detailhandel niet onder de afspraken viel. Na de aanvankelijke neiging de zaak te verbieden, heeft EZ dat ook ingezien”, zegt De Jong: “In Europees verband worden sommige branche-afspraken ook toegestaan. Sommige scheepswerven hebben ontheffing gekregen voor afspraken over de onderhoudsprijzen, omdat hun gezamenlijke marktaandeel maar 5, 6 procent is.”

Terwijl een speciale afdeling van de NMa zich bezighoudt met de ontheffingen, gaan anderen van de ongeveer 70 medewerkers optreden als 'kartelpolitie'. Branches die worden verdacht van mogelijke kartelafspraken zal de NMa aan een onderzoek onderwerpen. Een belangrijke bron van informatie daarbij zijn klachten van mensen of bedrijven die denken dat zij worden benadeeld door kartelafspraken van anderen.

Onlangs werd bekend dat een uitgever een klacht heeft ingediend over misbruik van economische machtspositie door de branche-vereniging Groep Educatieve Uitgevers (GEU). Volgens de klagende uitgever is er sprake van gedwongen winkelnering, omdat hij zijn studieboeken niet mag presenteren op de voorlichtingsdagen van de scholen. Het is de eerste klacht bij de NMa die in de openbaarheid is gekomen. De NMa zal ook kijken naar een klacht die De Telegraaf heeft ingediend tegen de NOS en HMG over de programmagegevens.

De NMa kan ook zelfstandig besluiten tot onderzoek. Directeur Kist heeft eerder al aangegeven te kijken naar sectoren die “niet eerder aan marktwerking hebben blootgestaan”, zoals nutsbedrijven. Tot verbazing van J. Potters, docent micro-economie aan de Katholieke Universiteit Brabant: “De nutsbedrijven zou ik effe met rust laten. Als ergens het marktfalen zichtbaar is geworden, dan is het wel bij onder meer het openbaar vervoer. Ik geloof ook niet dat dit veel Nederlanders aanspreekt en daar veel eer te behalen valt.”

Juist de beoordeling door de buitenwacht weegt zwaar voor de NMa. Kist wil de bondgenoot van de consument worden en gezag verwerven bij publiek en bedrijfsleven met degelijke beslissingen. Deskundigen zijn het erover eens dat de NMa daarvoor enkele aansprekende zaken nodig heeft, maar dat die niet zo eenvoudig te vinden zullen zijn.

“Er wordt wel eens gezegd over een voetbalwedstrijd, dat de scheidsrechter zijn werk goed heeft gedaan als je hem niet hebt gezien. Om een voorbeeld te stellen en de rol van 'bondgenoot van de consument' waar te maken zal de NMa zich wel moeten laten zien. Maar als de NMa de grote trom gaat roeren over beslissingen, jaagt de toezichthouder het bedrijfsleven tegen zich in het harnas. Dat vergt evenwichtskunst. De NMa heeft de handicap dat de prestaties moeilijk meetbaar zijn. De president van De Nederlandsche Bank (DNB) heeft de harde gulden; de NMa heeft zoiets niet”, meent Potters.

Een goede casus is volgens Potters de productie van de compact discs, die in Nederland al gauw veertig gulden kosten. “Omdat de prijzen in de meeste landen een stuk lager liggen, heersen over de cd-branche sterke vermoedens van kartelvorming. Als de NMa erin slaagt om de prijs van de cd in de winkel omlaag te krijgen tot pakweg 30 gulden, dan weet de klant in één keer wat er in Nederland is veranderd.”

De politiek kan invloed uitoefenen op de beslissingen van de NMa over kartels en ontheffingen, hoewel Kist al heeft aangegeven dit niet te verwachten. De econoom Potters vermoedt echter dat vooral bij de fusiecontrole die invloed wel zal worden aangewend. Als eerste toezichthouder in de Nederlandse historie mag de NMa zich buigen over fusies en overnames, met uitzondering van concentraties die zo groot zijn dat ze onder 'Brussel' vallen: “De wet is gesteld in vrij algemene termen en laat de NMa veel vrijheid voor de precieze invulling.”

Collega-econoom De Jong verwacht om dezelfde reden meer vuurwerk van de fusiecontrole dan van het toezicht op kartels. De waarde van de fusies in Europa is vorig jaar met 73 procent gestegen tot het astronomische bedrag van bijna 300 miljard gulden, zo werd vorige week bekend. “Om de nationale belangen te beschermen bestaat in de politiek de neiging om Nederlandse bedrijven toe te staan samen te gaan. De kans bestaat dat zeer dominante posities op de Nederlandse thuismarkt worden toegestaan om de fusiepartners sterker te laten staan tegenover de buitenlandse concurrentie”, vermoedt De Jong.

Begin jaren negentig werd de enorme concentratie in de financiële sector toegestaan. ABN en Amro mochten versmelten tot een global player, NMB nam de Postbank over om zich vervolgens te laten opslokken door Nationale Nederlanden, thans ING.

Het gevolg is dat drie grootbanken ruim driekwart van de markt in handen hebben en zeer dominant zijn op de Amsterdamse effectenbeurs. “Met de banken hebben we heel wat hommeles gehad met onderlinge afspraken over valutadagen”, herinnert De Jong zich. De NMa mag zich overigens de komende drie jaar niet bemoeien met de financiële sector, dat doet voorlopig De Nederlandsch Bank nog.

De elektriciteitsbedrijven vormen volgens De Jong een voorbeeld van een sector, waarmee de NMa vermoedelijk wèl wat te stellen krijgt. “De angst bestaat dat de Nederlandse energiebedrijven in handen zullen vallen van grote buitenlandse ondernemingen. De liberalisering is hier voorlopig uitgesteld”, weet De Jong: “Een ander voorbeeld is de loterijwereld, waar een grote fusie ophanden is. Ook daar bestaat de vrees dat de steenrijke Duitse en Spaanse loterijen zullen toeslaan. Maar als de fusie doorgaat, krijgt de nieuwe combinatie zo'n driekwart van de markt in handen.”

De Staatsloterij, de grootste loterij van Nederland, praat met de Algemene Loterij Nederland (Bankgiroloterij) en SNS (Lotto) over samengaan. De woordvoerder van de Staatsloterij erkent dat “de bundeling met het oog op de buitenlandse conncurrentie” een belangrijk motief is, naast de kostenbesparing die kan worden bereikt door het gezamenlijke gebruik van één computernetwerk.

De Jong vreest dat de greep van de overheid op deze markt te groot wordt: “Niet alleen is de staat al grootaandeelhouder in de Staatsloterij, maar het rijk is ook de verstrekker van loterijvergunningen.”

De Nationale Postcode Loterij, die vorige week de Sponsorloterij overnam, heeft dan ook ernstige bezwaren tegen de fusie en vecht die op alle mogelijke manieren aan. De NMa buigt zich nog niet over de concentratie, omdat die nog niet is aangemeld. De loterijfusie had eigenlijk voor 1 januari van dit jaar moeten zijn afgerond, maar de besprekingen zijn vertraagd. De aanmelding kan pas geschieden als er een contract is getekend.

In hoeverre de NMa zich onafhankelijk van de politiek zal buigen over de fusies, de kartels en de ontheffingen is een van de interessantste vragen voor de komende jaren. Oud-minister Zijlstra is tamelijk optimistisch: “Niet alleen biedt deze wet voldoende aanknopingspunten om een werkelijk goed mededingingsbeleid te voeren, ook het klimaat is veel gezonder dan in mijn tijd. Ik verwacht dat de NMa niet alleen blaft maar ook bijt. In mijn tijd was er een generatie aan de macht bij wie de kartels in de genen zaten; die waren nog vol van het gedachtengoed van voor de oorlog. De mensen hebben nu een heel andere mentaliteit. Ik verwacht alleen een terugslag als het een aantal jaren achtereen slecht gaat met de economie. Dan kunnen aloude kartelreflexen weer de kop opsteken.”