Het politiewerk moet weer een roeping worden; Gezag in de polder

Was Billy the Kid afkomstig uit een kansarm milieu? Morris & Goscinny, de auteurs van het gelijknamige Lucky Luke-album, laten er geen twijfel over bestaan: Billy groeide op in een normaal gezin, waar hem een normaal normen- en waardenpatroon werd bijgebracht. Toch verlaat hij op vijftienjarige leeftijd de ouderlijke boerderij en begeeft zich naar het stadje Fort Weakling, waar hij al gauw een heus schrikbewind over de bevolking uitoefent.

De bewoners van de vreedzame nederzetting zijn lamgeslagen door het plotselinge geweld. De sheriff komt zijn kantoor niet meer uit. De kruidenier moet tandenknarsend toezien hoe Billy voor een kapitaal aan ulevellen bij hem steelt. In de saloon mag alleen nog warme chocolademelk worden geschonken, want daar houdt Billy zo van. Vraagt een vreemdeling of hij niets anders in huis heeft, dan antwoordt de kroegbaas: “Billy vindt het soms ook goed dat ik lauwe of koude chocola serveer.”

Zo is de toestand in Fort Weakling als Lucky Luke het stadje komt binnenrijden. Natuurlijk besluit hij law and order te herstellen, maar dat gaat nog niet zo eenvoudig. Niemand durft zijn mond open te doen, bang voor represailles van Billy. Als Luke de kruidenier als getuige dagvaardt, verklaart deze ter rechtszitting: “Eh.. meneer Billy the Kid heeft misschien een paar caramelletjes van me geleend.. en ik vraag er wel excuus voor.” Billy wordt subiet vrijgesproken. Pas als Luke de bengel een pak slaag heeft gegeven, vermant de bevolking van Fort Weakling zich. De ban is gebroken. “Het gaat niet om die caramellen, maar om het principe”, verklaart de kruidenier nu met uitgestreken gezicht, en Billy wordt tot 1.247 jaar dwangarbeid veroordeeld. Voortaan zero tolerance voor Billy the Kid.

Billy was here. De restanten van de deuren in de verlaten woningen staan open en piepen onheilspellend in de wind. Het glas van de ramen ligt verspreid over de voortuintjes. De zwartgeblakerde woonkamer van het ene huis is kniehoog gevuld met afval. Het andere, de woning van Statenlid Sjon Lammerts, is dichtgespijkerd. Lammerts is ongehoorzaam geweest: hij heeft gepraat. De Chinese snackbar is ook aangevallen. De eigenaar heeft, toen hij de zaak overnam, de gokkasten verwijderd. Dat beviel de kids van de Groninger Oosterparkbuurt niet. Het schrikbewind was al maanden gaande. Op vrijdag- en zaterdagavonden stopte de bus niet meer in de buurt. Het recreatiecentrum en de speeltuinvereniging hielden geen gezellige avonden meer, sinds de terreurgroep er binnenviel met traangas en een pistool.

Maar nu zijn de blagen dan toch te ver gegaan. Sinds de gebeurtenissen in het noorden des lands wordt wat jaren onzegbaar was, alom gehoord. Dezelfde mensen die tien jaar geleden achter ieder opengetrokken blik agenten de politiestaat ontwaarden, pleiten nu voor zero tolerance, zwaardere straffen en een sterke, van bovenaf geleide politieorganisatie. Opmerkelijk is niet alleen dat de omslag in het denken over burger en gezag nu een versnelling te zien geeft. Ook wordt voor het eerst onverbloemd gepleit voor ideeën en maatregelen die neerkomen op een 'terugkeer' naar het verleden. Ook zulke gedachten waren lange tijd ongehoord: heimwee naar de arrangementen van vroeger was per definitie belachelijk. Maar nu verlangt meer dan de helft van de Nederlanders terug naar de doodstraf. Minister Sorgdrager pleit voor terugkeer naar de ophelderingspercentages van vroeger (in 1970 werd 86 procent van de geregistreerde geweldsmisdrijven opgehelderd, in 1995 nog 47 procent).

Hiermee worden vraagtekens gezet bij een gezindheid die welhaast kenmerkend wordt geacht voor ons nationaal karakter. Als het om law and order gaat, zien Nederlanders zich als 'voorgoed ongeschikt' (zo heette het vroeger wanneer je je als gezonde Hollandse jongen had laten afkeuren voor militaire dienst). Onze liberale traditie is onverenigbaar met 'barse' gezagshandhaving. Dit uitgangspunt verwierf de afgelopen decennia een zo grote vanzelfsprekendheid dat het zonder veel omhaal ook werd toegepast op het gebied van politie en criminaliteit. Zo voerde minister Sorgdrager in 1995 het Nederlandse gedoogbeleid mede terug op de uit de zeventiende eeuw daterende 'spreekwoordelijke Hollandse tolerantie'. Sorgdrager vergat daarbij dat de - relatieve - tolerantie van de regenten alleen betrekking had op godsdienstige en democratische vrijheden. Onze voorvaderen stelden zich bepaald niet 'gedogend' op tegenover vandalen, dieven en inbrekers. Ook de ruimte voor strapatsen in het persoonlijk leven was niet groot. Als ons overlegmodel al kan worden teruggevoerd op de Gouden Eeuw, dan geldt dat in ieder geval niet voor de houding van het gezag tegenover normontduiking. Toch is dat model ook bij politie en justitie als vanzelfsprekend ingevoerd.

De achtergronden van Groningen / Leeuwardengate waren in geen enkel opzicht uniek. Ook elders in het land, en ook buiten de sfeer van politie en justitie, zijn we gewend geraakt aan gezagsdragers die elkaar bevechten in een brij van collegiale gezagsverhoudingen en permanente reorganisatie. Ook elders vinden we werknemers die vooral aan hun eigen veiligheid denken en om vijf uur de deur achter zich dichttrekken. Maar deze constatering - dat de gebeurtenissen bij politie en justitie voor Nederland doodgewoon zijn - roept wel vragen op. Is het wel zo vanzelfsprekend dat het gezagsapparaat deelt in ons gekoesterde poldermodel? Is het onvermijdelijk dat politie- en justitiebeambten zich als 'gewone' werknemers opstellen?

De schok die we nu meemaken is een versnelling van een proces dat al geruime tijd gaande is en waarvan het einde nog niet in zicht is. In de jaren zeventig, toen de criminaliteitscijfers aan hun snelle stijging begonnen, kwam er een eind aan de liberalisering van de opvattingen over wetshandhaving en straf. Enquêtes lieten zien dat meer repressieve ideeën aan een opmars begonnen. Daarna duurde het nog vijftien jaar voordat deze ideeën in de openbare meningsvorming doordrongen en onder beleidsmakers bespreekbaar werden. De feitelijke doorwerking in maatregelen en arrangementen vergt nog weer meer tijd. “Een nationale politie zal er wel komen”, schreef Frank Kuitenbrouwer in deze krant, “zij het niet in één klap, maar langzaamaan, liefst in stilte.”

Waarom zo langzaam? De stijging van de criminaliteitscijfers verliep bij ons juist snel. Onder het zuilenstelsel was Nederland een van de minst criminele landen ter wereld; nu ligt de criminaliteit er boven het West-Europees gemiddelde. De totale door de politie geregistreerde criminaliteit per hoofd van de bevolking is tussen 1970 en 1992 verviervoudigd. De geweldscriminaliteit per hoofd verdrievoudigde, een groei die veel hoger is dan in Frankrijk, de Verenigde Staten en West-Duitsland. In Nederland is de afgelopen decennia dus een snelle uitbreiding tot stand gekomen van de groep mensen - slachtoffers en familieleden - die zijn getraumatiseerd door geweld, en vaak ook door de reactie van politie en justitie. Een grote groep langzamerhand, maar niet groot en sterk genoeg om zich als belangengroep te manifesteren.

De afgelopen decennia zijn we veel meer belang gaan hechten aan de onaantastbaarheid van het eigen lichaam. In 1983 werd het recht daarop vastgelegd in artikel 11 van de Grondwet. Voor bepaalde vormen van aantasting van de lichamelijke integriteit - bijvoorbeeld door DNA-onderzoek, verkrachting en incest - nam de gevoeligheid sterk toe. Veel minder aandacht ging uit naar de oude vertrouwde vormen van fysieke aantasting: een klap op je kop of een mes in je rug. Voor die vormen van geweld is 'nabijheid' de doorslaggevende factor geworden. Is geweld iets dat alleen anderen overkomt? Of heeft je oude tante nu ook al klappen gekregen, en heb je er toevallig bijgestaan toen iemand op straat werd doodgeschopt?

Mensen die zich niet meer met elkaar identificeren via 'gezindheidsgroepen', komen pas in actie als hun persoonlijk lot in het geding is. Daarom hebben we voor ziekte, werkloosheid en ouderdom effectieve collectieve arrangementen opgezet; we kunnen ons allemaal voorstellen dat het ons overkomt. Voor geweld geldt dat in Nederland veel minder. Geweld wordt pas een probleem als het dichtbij komt. Wat dat betreft geldt ook voor ons het verwijt dat Job, toen het noodlot hem trof, van zijn vriend Elifaz te horen kreeg: 'Zie, uw woorden hebben de struikelende opgericht, en knikkende knieën hebt gij gestevigd; maar nu komt het tot u, en gij zijt moedeloos, het treft u, en gij staat verbijsterd.'

Met de dood van Joes en Meindert en de gedwongen vlucht van Sjon Lammerts is het geweld 'tot ons gekomen'. Dit was geen geweld 'binnen het criminele circuit', ook geen confrontatie met een gestoorde junk, maar geweld door gewone jongens tegen gewone mensen. Voor het eerst hebben brede groepen die persoonlijk geen ervaring hebben met geweld, het gevoel gekregen dat ook hun zaak in het geding is.

Het zou onrechtvaardig zijn, de schuld voor de miskleunen in Groningen en Leeuwarden alleen bij de mannetjes te leggen. De betrokkenen moesten opereren in een bizarre potpourri van taken, bevoegdheden en verantwoordingslijnen, en toen puntje bij paaltje kwam lukte dat niet. De criminoloog Hoefnagels nam het in de Volkskrant op voor de politieagenten die op de vlucht gingen voor knapen met knuppels. Dat was niet gebeurd zonder de “decennialange verwaarlozing door hogerhand van de aanwezigheid van de politie op straat”.

Maar het is niet alleen 'hogerhand' die verantwoordelijk kan worden gesteld. De afgelopen jaren hebben we meer voorbeelden gezien van verbazende afzijdigheid waar ingrijpen geboden was, zoals Dutchbat in Srebrenica en de brandweer van vliegveld Welschap bij de Herculesramp. In deze gevallen bleek de sterke non-interventiecultuur die zich de laatste decennia in Nederland heeft verspreid, ook te zijn doorgedrongen in organisaties wier taak het juist is te interveniëren.

De aansturing van de politie via een 'driehoek' is evenmin uniek. In feite is het een vorm van 'collegiaal bestuur', zoals dat ook in gemeenten en op departementen is ingevoerd. Hiërarchische verantwoordelijkheidsgebieden maakten daarbij plaats voor 'aandachtsgebieden'; een bestuursraad werd integraal verantwoordelijk voor de hele beleidsuitvoering. In 1996 rapporteerde Twijnstra Gudde dat de collegiale opzet bij de ministeries mislukt leek. De positie van de bestuursraden was onduidelijk en ze werden door bewindslieden veelal genegeerd. Datzelfde jaar werden bij de ministeries van Justitie en Sociale Zaken de bestuursraden opgeheven.

Nu is het dan de beurt aan politie en justitie. Groningen / Leeuwardengate laat zien dat een collegiaal model wellicht prima werkt als alles goed gaat, maar kwetsbaar is in tijden van tegenslag. Lopen de belangen van alle betrokken partijen parallel, dan valt door rustig geven en nemen een resultaat te behalen dat voor allen gunstig is. Maar als er grote moeilijkheden moeten worden overwonnen, en als de onderhandelingspartners door conflicten worden verdeeld, eisen onduidelijkheden in de aansturing hun tol. “Als de samenwerking goed is, hoeven de formele regels geen probleem te zijn”, aldus de Groninger hoofdcommissaris Veenstra. “Maar als een partij de ander geen ruimte laat, dan krijg je hele zware dialogen.” Of juist helemaal geen dialogen meer, zoals in Groningen, waar men binnen de driehoek nauwelijks meer on speaking terms was. Volgens Veenstra ging het al vier jaar geleden mis, maar het bleef binnenskamers omdat er niks moeilijks gebeurde.

Ook de veranderingen in de verhouding tussen politie en burgers onderscheidden zich in niets van ontwikkelingen elders in de samenleving. Net als heel Nederland 'informaliseerde' de politie. De veldwachter uit de tijd van Swiebertje en Dik Trom moest in het openbaar altijd zijn uniform dragen: het gezag moest steeds herkenbaar zijn. De politieuniformen uit de jaren vijftig, met hun laarzen, rijbroeken en hoge petten, maken nu een akelige, haast nazi-achtige indruk. Tegenwoordig is de pet 'plat', en zelfs die zetten surveillerende agenten liever af dan opDe 'informalisering' van het politiewerk blijkt ook uit de folders en affiches waarmee nieuwe agenten worden geworven. In het begin van de eeuw was de toon krijgshaftig: 'Een taak voor mannen'. Later werd steeds meer nadruk gelegd op de aantrekkelijkheid van een baan in de buitenlucht, sportief en met veel contacten. De verandering valt goed af te lezen aan de portrettengalerij van inspecteurs-generaal van de rijkspolitie die te bewonderen is in het Politiemuseum te Apeldoorn. Met het verloop van de tijd gingen de inspecteurs steeds vriendelijker en relaxter kijken.

Wat arbeidsverhoudingen betreft volgde de politie eveneens het algemene Nederlandse patroon: de basis verwierf meer macht ten opzichte van de hogere echelons. Het enige verschil is dat dit proces bij de politie, waar de top door de nieuwe Politiewet sterk verzwakt was, doorschoot in de richting van een soort arbeiderszelfbestuur. Vandaar dat de politie alleen tijdens kantooruren op maximale sterkte kan opereren, en dat 's nachts niet meer dan vier procent van het personeel in actieve dienst is. Deze nadruk op de 'consumptieve' kanten van het politiewerk doet de kwaliteit van politie en justitie geen goed. Er heerst een “schrijnend gebrek aan strafrechtelijk vakmanschap”, aldus de Groninger strafrechtjurist W. Wedzinga in de Volkskrant. Om carrière te maken bij het Openbaar Ministerie moet je vooral beleidsmatig werk doen, veel in de vergaderzaal zitten. Het juridische handwerk wordt overgelaten aan 'zittingboeren'. Heel wat officieren van justitie kunnen daardoor geen afdoende weerwerk meer bieden aan de top van de strafrechtadvocatuur.

Deze verschraling van de aandacht voor uitvoerende taken is niets speciaals van politie of justitie. Uitvoerend, ambachtelijk werk in de 'eerste lijn' is overal in status en aantrekkelijkheid gedaald ten opzichte van het betere denkwerk. Journalisten schrijven liever gewichtige essays dan de straat op te gaan om een nieuwsbericht te maken. Psychologen houden zich liever bezig met beleidsnota's en spreekkamergesprekken dan met schizofrene zwervers op een winderig plein. Deze 'vlucht naar binnen' wordt bij de politie, zoals bij talloze andere instellingen, aangewakkerd door opeenvolgende reorganisaties. Als ieders positie steeds opnieuw op het spel staat, verslapt de motivatie en gaan mensen uitzien naar een veilig plekje. Bij de politie zijn de reorganisaties volgens Hoefnagels langzamerhand een 'criminogene factor' geworden.

Elk land krijgt de politie die het verdient. Bij ons is dat een politie geworden die sterk geïnformaliseerd is, niet onberoerd is gebleven door het non-interventiedenken, en volop deelt in het overlegmodel. Net als andere organisaties heeft de politie te kampen met de nadelen van een al te enthousiaste omhelzing van dat model. Het verschil is dat deze nadelen bij de meeste instellingen geld kosten, terwijl bij politie en justitie een sociale prijs wordt betaald.

Dat is echter niet de prijs waarover de politiebonden zich druk maken. Voor de bonden - de sector kent een zeer hoge organisatiegraad: 75 procent - staat het verdedigen van hun eigen verworven rechten voorop. Tot op heden met succes: 'nieuwe realisten' als de voormalige korpschef Brinkman in Rotterdam en burgemeester Ouwerkerk in Groningen slaagden er niet in het politiefront te breken. Ouwerkerk schilderde in 1995 de CAO-eisen van de politiebonden af als een 'centenkraam' en verweet de dienders alleen aan geld te denken. Dat kwam hem op oorlog te staan. Maar een paar maanden later zei H. Kruizinga, scheidend voorzitter van de Algemeen Christelijke Politiebond het hem na: de bonden zijn 'CAO-machines' geworden. Bij andere beroepen, zoals arts en journalist, vinden we het heel gewoon dat het werk een speciaal soort toewijding met zich meebrengt, die niet om vijf uur eindigt. Hun bonden hebben trekken van een 'standsorganisatie', die ook opkomt voor immateriële zaken. Maar bij de politiebonden is dat standskarakter verdwenen, stelt Kruizinga spijtig vast.

Is het mogelijk dat de politie zich weer formeler gaat opstellen, en dat het politiewerk weer meer een 'roeping' wordt? Deze gedachte verdraagt zich slecht met ons anti-autoritaire volkskarakter, en staat haaks op het door velen gekoesterde axioma dat een terugkeer naar iets uit het verleden nooit goed kan zijn.

Als we het toch willen proberen, moeten we twee dingen doen. Aan de ene kant moet het aanzien en de betaling van het politiewerk weerspiegelen welk een grote maatschappelijke waarde we eraan hechten. Harry Starren van opleidingsinstituut De Baak in Noordwijk denkt dat aan agenten steeds professioneler eisen zullen worden gesteld, en voorziet dat hun opleiding wordt opgetrokken naar hbo-niveau.

Politie en justitie moeten begeerde werkplekken worden, waar ook de meest getalenteerden op afkomen, dat is de ene helft van het verhaal. De andere helft is de erkenning dat werken bij de politie speciale eisen met zich meebrengt. Zero tolerance niet alleen voor Billy the Kid en consorten, maar ook voor een aantal 'verworven' rechten van de politie zelf, zoals actievoeren in diensttijd, schimmige bijbaantjes, negen-tot-vijfroosters, en lijntjes naar particuliere beveiligingsdiensten. De politiebonden willen wel de eerste maar niet de tweede helft. De mythe van de agent als 'gewone werknemer' is het grootste obstakel op weg naar een politiekorps met hart voor de zaak.