Toezichthouder De Swaan van de Nederlandsche Bank over crisisbeleid en integriteit; Bankiers leren het nooit

Fusies, overnames, faillissementen en financiële schandalen veranderen in hoog tempo de structuur van het internationale bankwezen. De redding van Mexico in 1995 lijkt kinderspel in vergelijking met de opgave waarvoor het IMF en de banken nu in Azië staan. “De situatie is fragiel”, zegt drs. T. de Swaan, toezichthouder van de Nederlandsche Bank.

Leren bankiers het dan nooit? Directeur bankentoezicht drs. T. de Swaan van de Nederlandsche Bank laat wat debacles uit het internationale bankwezen de revue passeren:“In Frankrijk was er het onroerend goed, net als in Scandinavië, in de jaren tachtig had je de Amerikaanse spaarbanken. En dan is er natuurlijk nog Azië.”

Iedere generatie bankdirecteuren lijkt in dezelfde valkuil terecht te komen: uitbundige kredietverlening aan sectoren of landen die notoir kwetsbaar zijn voor economische fluctuaties. Na de expansie volgen met een ijzeren wetmatigheid de stroppen. Vaak is het de belastingbetaler die opdraait voor de verliezen.

Leren bankiers wel van hun fouten? “Gelukkig niet, anders hadden toezichthouders geen werk”, flapt De Swaan eruit. Maar, serieus, centrale bankiers zijn geen grappenmakers. “Bankieren is risico's nemen. Geld leen je uit aan iemand die geld nodig heeft. Vermogende mensen zijn wat dat betreft geen geweldige klanten. Degenen die geld lenen moeten met eigen activiteiten geld generen om het geleende bedrag terug te betalen.” En dan beginnen de risico's. “De afgelopen tien jaar kwamen de calamiteiten in het bankwezen uit twee hoeken: fraudes, zoals bij Barings en BCCI, en de kredietrisico's. Dat zijn de grote boosdoeners.”

Als iemand aanspraak mag maken op de titel wereldtoezichthouder op het bankwezen, is De Swaan dat. Hij is sinds vorig jaar voorzitter van het zogeheten Bazelse Comité van toezichthouders, een overlegforum van de bankcontroleurs uit de tien belangrijkste industrielanden plus Zwitserland. Inmiddels worden de adviezen van het Comité, want meer dan dat zijn het formeel gesproken niet, door zo'n 185 landen geaccepteerd.

Bankverzekeraar ING kocht vorig jaar de Belgische bank BBL. De Zwitserse giganten Swiss Bank en Union Bank gingen samen. In Amerika is een fusiegolf ontketend, in Frankrijk en Duitsland komen bundelingen op gang. Worden de banken internationaal niet te groot en te weinig doorzichtig om als buitenstaander daarop nog toezicht te kunnen uitoefenen?

De Swaan: “Dat is een uitermate complex probleem. Toezicht op financiële instellingen is van nature beperkt tot nationale grenzen, omdat de wetgeving nu eenmaal nationaal is. Ik klink misschien afstandelijk, maar de regels voor sancties tegenover banken of, in het ergste geval, liquidaties, zijn altijd nationaal bepaald. Door de fusies ontstaat een situatie waarin de juridische structuur van een bank afwijkt van de organisatorische structuur, de inrichting van een bankorganisatie naar cliënten of afzetkanalen. De toezichthouders richten zich per definitie op de juridische structuur. Dat geeft ons grote problemen.

Wat is de oplossing?

“Nationaal en internationaal nauwer samenwerken. Dat is wat mij betreft geen gemeenplaats. Dankzij internationale samenwerking kan de Nederlandsche Bank nu bijvoorbeeld eigen mensen naar Singapore zenden om ter plekke controles te doen bij Nederlandse banken. Wat dat betreft hebben wij een stadium van enige tevredenheid bereikt. Samenwerking met de toezichthouders in de grote landen is belangrijk. Met onze Amerikaanse collega's bezoeken wij de Nederlandse banken in Amerika, met de Britten praten wij over de activiteiten van Nederlandse instellingen in de City.

“En je krijgt een tendens naar kwalitatiever toezicht. Neem een bank met een hoofdkantoor in Nederland, waar op bestuursniveau de limieten worden vastgesteld voor het geld dat de bank wil uitlenen in diverse valuta's. Die limieten worden weer verdeeld over de drie financiële wereldcentra Tokio, Europa en New York, waar de bank actief is. Dan kijken wij niet in de eerste plaats of het risico dat een bank op klant X in Chili loopt wel conform afspraak is, maar of de controlemechanismen ter plaatse werken. En hanteren ze in Chili dezelfde uitleg van de bewaking van risico's als in Amsterdam? Bij Barings wist niemand aan wie Leeson (de handelaar in Singapore wiens transacties de ondergang van Barings veroorzaakten; red.) eigenlijk rapporteerde.”

Baart het toenemende aantal banken dat ferme stroppen in zijn eigen financiële handel moet melden, u zorgen?

“Gezien het aantal banken dat actief is in de financiële handel, de complexiteit van de risicobeheersing en de bedragen waarom het in de markten gaat, vind ik het allemaal nog wel meevallen. Het zijn een stuk of twee, drie. Dat er spaanders vallen is onvermijdelijk. Banken moeten oppassen dat die niet te groot zijn.”

Uit de meest recente cijfers van de Bank voor Internationale Betalingen (BIB) in Bazel blijkt dat de internationale banken in de eerste helft van vorig jaar hun kredieten aan landen in het Verre Oosten nog fier hebben uitgebreid. Deelt u de kritiek daarop van de BIB?

“Kritiek? Ik vind het meer getoonzet als verbazing. Ik vind het samen met de BIB verrassend dat internationale banken vorig jaar in de eerste zes maanden zo zijn doorgegaan met nieuwe kredieten. Misschien was de intensiteit van de problemen in Thailand niet duidelijk, maar wel dat er een probleem was met de onderkapitalisatie van het financiële bestel en de schuldpositie. Korea vind ik een apart geval. Dat was inderdaad een verrassing.”

Moeten de normen voor de financiële buffers van banken, die nu 8 procent zijn van hun naar risicograad gewogen kredieten, niet omhoog, gezien de toenemende risico's die de banken nemen?

“Dat weet ik niet. Wij moeten wel bekijken of de indeling van de risico's niet te grof is. Nu zijn er vier categorieën. Een gevolg daarvan is dat een krediet aan een financieel krachtig bedrijf evenveel risico heeft voor een bank als een lening aan een zwakke onderneming. En dat een lening aan de overheid van de Verenigde Staten evenveel risico heeft als een lening aan de overheid van Zuid-Korea.”

Alle ogen zijn nu gericht op Korea en Indonesië. Japanse banken zijn de grootste kredietverschaffers aan Korea, terwijl zij in eigen land al zuchten onder honderden miljarden guldens probleemleningen. Is Japan de tikkende tijdbom onder het financiële bestel?

“Het Japanse bankwezen kampt al een geruim aantal jaren met problemen. Tot nu zijn die, ondanks de liquidatie van een grote bank en een groot effectenhuis vorig jaar, beheersbaar gebleken. Japan is een zeer welvarend land, met een lange financiële polsstok. Het hangt er helemaal vanaf of de rust in de regio terugkeert. Een oplossing voor Korea moet Japan de mogelijkheid bieden voor eigen maatregelen, zoals de aangekondigde liberalisatie van het financiële systeem en een versterking van de kapitaalbasis van de banken. Japan moet de tijd gegund worden.”

Bent u daar gerust op?

“De internationale reactie op de crisis in Korea is redelijk bemoedigend. Maar de situatie is fragiel. Voor Japan geldt, zoals voor een hoop andere landen, dat het financiële bestel aan een structuurverandering onderhevig is.”

Zal het aantal grote banken in Japan meer dalen door fusies dan door faillissementen?

“Bij veel concentraties in het bankwezen was het in het verleden onder zulke omstandigheden buigen of barsten. Na de problemen volgden fusies en overnames.”

Sprekend over concentratie. In de top van grote Nederlandse financiële instellingen gaan bestuurders ervan uit dat bij verdere fusies van grote banken in Duitsland of in het Verenigd Koninkrijk, ook in Nederland nieuwe combinaties volgen. Geeft de Nederlandsche Bank daarvoor groen licht?

“Wij hebben nu al een paar hele grote financiële instellingen. De concentratie van de banken in Nederland is de hoogste van Europa. Maar na de invoering van de euro in 1999 veranderen de relatieve grootheden. Als Duitse of Britse banken samengaan, verwacht ik dat de Nederlandse banken goed over de consequenties zullen nadenken. ”

Zal de Nederlandsche Bank de banken bij grote fusies in omringende landen opnieuw in staat stellen samen te gaan?

“Bij ons vindt een vergelijkbaar denkproces plaats, vanuit een ander perspectief natuurlijk. Aan een oordeel ben ik nog niet toe.”