Meer ruimte voor vervolging overheden

Er moet meer ruimte komen om lagere overheden voor de strafrechter te dagen, vindt de Hoge Raad bij nader inzien. Er wordt gesproken van een majeure beleidswending. Toch ontspringt de gemeente Boarnsterhim ook in de tweede ronde van de zaak van het Pikmeer de dans. Een cause célèbre wordt vervolgd.

DEN HAAG, 7 JAN. De Friese gemeente Boarnsterhim liet in de lente van 1993 vijfhonderd kubieke meter verontreinigde baggerspecie - zogeheten klasse drie slib - dumpen in het Pikmeer. Het spul was vrijgekomen bij het uitdiepen van de Groundaem, een openbaar water dat op het meer uitkomt. Daar moest nodig wat aan worden gedaan; op sommige plaatsen stond nog maar dertig centimeter water in de vaart. Er was echter geen financieel verantwoorde oplossing voor de vervuilde bagger. Dus werd dat onder toezicht van het hoofd afdeling nieuwe werken, Tjitze K. (58), zonder de vereiste vergunning weggewerkt in het meer.

De dump kreeg een strafrechtelijk staartje dat is uitgegroeid tot een cause célèbre. Samen met een collega en een medewerker van de Grontmij werd K. door het gerechtshof te Leeuwarden veroordeeld tot geldboetes variërend van vijfhonderd tot drieduizend gulden. Het hoofd afdeling nieuwe zaken liet het er niet bij zitten en ging in cassatie bij de Hoge Raad. Deze vernietigde op 23 april 1996 de veroordeling van K. Hij kon als functionaris van de gemeente niet worden vervolgd, omdat de gemeente in dit geval zelf niet strafrechtelijk aansprakelijk kon worden gesteld.

Deze beslissing was een uitvloeisel van een eerdere uitspraak die betrekking had op ernstige milieuverontreiniging door gemorste vliegtuigbenzine op de luchtmachtbasis Volkel. De Hoge Raad verklaarde toen dat de staat voor zijn handelingen niet strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld. Ook voor lagere publieke lichamen zoals de gemeente (en hun dienaren) geldt deze immuniteit, maar alleen indien de wetsovertreding plaatsvindt in het kader van een bij de wet opgedragen overheidstaak.

De Hoge Raad verwees de zaak terug naar het hof in Leeuwarden om nog eens te bezien of dit in de zaak van het Pikmeer werkelijk het geval was. Het hof concludeerde op 12 november 1996 dat hier geen sprake was van de uitvoering van een publieke taak. Het uitbaggeren van de Groundaem was buiten de provinciale vergunning gehouden, omdat de vaart vervuild was. De gemeente had er bewust van afgezien en achteraf ook geen bestuurlijke verantwoordelijkheid aanvaard. In plaats van het storten in het Pikmeer te voorkomen, zoals zijn taak was, had het hoofd van de afdeling nieuwe werken daar juist voor gezorgd. Volgde alsnog een veroordeling.

In zijn tweede Pikmeer-arrest legde de Hoge Raad gisteren opnieuw het accent anders. Het storten van het slib kan, zoals de rechters in Leeuwarden zelf hebben vastgesteld, niet worden geïsoleerd van het uitbaggeren van de Groundaem, een publiek vaarwater. Dat uitdiepen was een bij de wet opgedragen overheidstaak. Dit geldt dan ook voor het daarop volgende dumpen van het slib. De gemeente gaat vrijuit en dus kan ook K. niet worden vervolgd wegens het als gemeentefunctionaris leiding geven aan de ongeoorloofde baggerdump.

Toch is hiermee voor hem strafrechtelijk de kous nog steeds niet af. De Hoge Raad verwijst de zaak andermaal terug, nu naar het gerechtshof in Arnhem, om uit zoeken of K. uit eigen hoofde - dus los van zijn gemeentelijke functie - strafbaar is wegens het uitvoeren van een vuilstort zonder vergunning.

Deze tweede uitspraak wordt door de Hoge Raad met zoveel woorden gepresenteerd als een heroverweging van de eerste. Daarop is namelijk nogal wat kritiek geweest. Milieu-officieren van justitie klaagden dat een belangrijk deel van hun werk op losse schroeven werd gezet. Overheden zouden zich ongestraft milieu-overtredingen kunnen permitteren die particulieren de kop zouden kosten. De overheid komt er in vergelijking met particulieren toch al milder van af, blijkt uit een rapport van het Wetenschappelijk onderzoeks- en documentatiecentrum van het ministerie van Justitie uit 1995.

De Tweede Kamer vroeg in een motie-Rehwinkel vrijwel met algemene stemmen om de mogelijkheid tot strafrechtelijke vervolging te verruimen. Zonodig door wetswijziging. Ook het college van procureurs-generaal drong daar namens het openbaar ministerie op aan. Minister Sorgdrager (Justitie) erkende dat “ook de overheid aan het recht is gebonden”. Bij de uitvoering van echte overheidstaken verdient in belang van “het beginsel van scheiding en spreiding van macht en bevoegdheid” de politieke en bestuurlijke controle echter de voorkeur boven de strafrechtelijke.

Het probleem is juist dat deze controle er in de praktijk nogal eens bij inschiet, zeker als de strafrechtelijke druk op de ketel ontbreekt. Het gevaar van justitiële inmenging met de politieke controle moet ook niet worden overdreven, zo blijkt uit het arrest Pikmeer-2. “Het vervolgen van decentrale overheden is op zichzelf niet strijdig met politieke verantwoordelijkheid”, meent de Hoge Raad. “Beide stelsels nemen een eigen plaats in”. Het openbaar ministerie heeft altijd de mogelijkheid af te zien van strafvervolging als dit “de goede gang van een bestuurlijk proces verstoort”. De strafrechter kan trouwens altijd toegespitste rechtvaardigingsgronden voor aangevochten overheidshandelingen laten gelden, of de straf matigen.

De nieuwe uitspraak van de Hoge Raad is als een doorbraak verwelkomd door het openbaar ministerie. Mede als gevolg van de maatschappelijke commotie wordt de immuniteit teruggesnoeid tot overheidshandelingen “die niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht in het kader van de opgedragen bestuurstaak”. Het dient derhalve “uitgesloten” te zijn dat de geïmmuniseerde overheid op gelijke voet met anderen opereert. Hierbij valt te denken aan de uitgifte van paspoorten of rijbewijzen.

De concrete uitkomst van de Pikmeer-zaak valt daarmee overigens moeilijk te rijmen. Het uitdiepen van een publiek vaarwater mag een exclusieve taak van de overheid zijn, het dumpen van vervuild slib is dat allerminst. Toch gaat de gemeente vrijuit. Een verklaring kan zijn dat de Hoge Raad K. niet de dupe wil laten worden van zijn beleidsmatige ommezwaai. De concrete betekenis van de juridische beleidswending moet in elk geval dus nog blijken.

Is wetswijziging nu overbodig? Het Kamerlid Koekoek (CDA) toont zich niet erg onder de indruk van de uitspraak: “Een stap vooruit, maar onvoldoende om af te zien van wetswijziging”. Zijn collega Rehwinkel (PvdA) laat desgevraagd weten dat zijn motie vooralsnog gewoon op tafel blijft.