Hoe zal Nederland de CO2-uitstoot gaan beperken?; De dromen van Kyoto

'Kyoto' heeft twee weken geleden bij overheden en het bedrijfsleven zowel opluchting als bezorgdheid teweeggebracht. Eindelijk zijn er internationale afspraken over het terugdringen van broeikasgassen, zij het zonder de ontwikkelingslanden. Maar de haalbaarheid van die afspraken is in een wolk van onzekerheid gehuld. Het Nederlandse bedrijfsleven maakt zich zorgen of de kosten wel eerlijk verdeeld worden. Kyoto kan een aanslag op de concurrentiekracht worden.

Wie durft de verkiezingen in te gaan met een stapsgewijze verhoging van accijnzen op benzine tot 46 cent per liter en 75 cent voor diesel in 2002 en nog eens een verdubbeling van die verhogingen tegen 2010? Milieuminister Margreet de Boer en met haar het hele paarse kabinet wel, als het voor de hele Europese Unie geldt. Maar eventueel ook als 'Brussel' dit gevoelige onderdeel van een anti-broeikasbeleid overlaat aan “een nationale keuze”.

Een manmoedige beleidsvisie werd ontvouwd in de brief 'De Nederlandse inzet voor de klimaatonderhandelingen in Kyoto', die De Boer op 17 oktober aan de Tweede Kamer stuurde. Misschien kan het na het mistige Kyoto-compromis van 11 december een onsje minder met de accijnsverhogingen, maar De Boer heeft wel een lading koren op de molen van de nieuwe 'Mobiliteitspartij' van ontevreden automobilisten gegooid.

De Nederlandse inzet ging uit van een reductie van broeikasgassen van 10 procent in het jaar 2010 ten opzichte van 1990. Dat vergt een “zeer omvangrijke intensivering van beleid”, vooral op het terrein van energiebesparing, aldus de minister. Ook na het compromis van Kyoto blijft dat zo, verzekert het ministerie van VROM. Want weliswaar is de doelstelling van de Europese Unie om de emissies met 15 procent terug te dringen verminderd naar 8 procent, het aandeel van Nederland wordt daardoor niet automatisch gehalveerd. In het Europese beleid werd immers gerekend met vermindering van drie gassen, maar in Kyoto werden afspraken gemaakt over zes gassen.

Bovendien staat Nederland nog voor een reusachtige inhaalslag. Tussen 1990 en 1995 zijn de emissies met 8 procent toegenomen, terwijl de regering vasthoudt aan haar eerdere doelstelling: 3 procent reductie in het jaar 2000. Nog in juni 1996, bij het verschijnen van de Vervolgnota klimaatverandering, leek die doelstelling volgens het kabinet bereikbaar. Inmiddels staat echter vast dat zelfs de internationale overeengekomen doelstellingen (Klimaatverdrag van Rio de Janeiro van 1992: stabilisatie in 2000) niet gehaald zullen worden.

Hoe de Nederlandse doelstellingen verwezenlijkt moeten worden blijft in de brief van minister De Boer aan de Tweede Kamer een mysterie. Vijftien procent vermindering van EU-broeikasgassen in 2010 vergeleken met de uitstoot in 1990, met een Nederlandse bijdrage van 10 procent, betekent een historische opgave. Vergeleken met de huidige emissies komt het volgens milieu-expert drs. Wiel Klerken van de werkgeversvereniging VNO-NCW neer op een vermindering van maar liefst 40 tot 50 procent, omdat het kabinet streeft naar zo'n 3 procent economische groei per jaar. Met een dergelijke groei stijgt de CO2-emissie met 2,4 procent per jaar. Over 13 jaar is dat in totaal 32 procent. Daar komt bij de correctie van 12 procent achterstand en de beoogde vermindering van 10 procent. De totale noodzakelijke reductie komt dan uit op 54 procent.

Uitgaande van een scenario van 2,8 procent economische groei per jaar (het 'middenscenario' uit de recent verschenen Milieuverkenning-4) lopen de kosten voor extra maatregelen op tot 3 miljard gulden per jaar in 2010 voor de overheid, het bedrijfsleven en de consument samen, zo raamt de minister. Het kabinet heeft al in totaal 1,5 miljard gulden gereserveerd voor overheidsbijdragen om investeringen en onderzoek in energiezuinige en milieuvriendelijke technieken te stimuleren. Daar komt een “ambitieus pakket aan Europese maatregelen” bij, “indien sprake is van gelijkwaardige reductie-inspanningen van alle industrielanden”.

Of aan die voorwaarde wordt voldaan is de vraag. De Verenigde Staten hebben zich in Kyoto verplicht tot een reductie van broeikasgassen met 8 procent ten opzichte van 1990, voor de EU is dat 7 en voor Japan geldt 6 procent. Maar de ontwikkelingslanden ('G77') blijven buiten de afspraken. Ze weigerden zelfs om zich te binden aan een bijdrage uit vrijwillige afspraken. Dat betekent “zeer grote onzekerheid”, zegt de voorzitter van de tijdelijke Klimaatcommissie, het Tweede Kamerlid Eimert van Middelkoop (GPV) die de conferentie in Japan als parlementair waarnemer bijwoonde. “Hierdoor is het twijfelachtig of er wel een protocol van Kyoto komt, want de Amerikaanse Senaat kan roet in het eten gooien. Amerikaanse collega's zeiden mij in Kyoto: we zijn wel goed maar niet gek. Je denkt toch niet dat wij een grote staalfabriek gaan sluiten als de concurrent in China die veel meer vervuilt, gewoon kan doordraaien?”

Nederland blijkt nog geen begin van beleid te hebben voor het bereiken van de eigen taakstelling. In haar 'Kyotobrief' aan de Tweede Kamer komt de minister niet verder dan twee vage varianten die als rekenvoorbeelden worden gepresenteerd. In de eerste wordt het voor 2010 voorspelde teveel aan broeikasgassen (51 miljoen ton CO2-equivalenten per jaar in het hoge groei-scenario) 'weggewerkt' met zeven maatregelen waarvan de aangenomen effecten niet getalsmatig zijn onderbouwd.

Bijvoorbeeld: meer energiebesparing zou tot 11 à 12 megaton minder CO2 per jaar moeten opleveren. De Derde Energienota van minister Wijers durft met niet meer rekening te houden dan een verbetering van de energie-efficiency (energieverbruik per eenheid product) van 33 procent in 2020. Maar dan blijft het totale energieverbruik nog steeds stijgen, omdat de regering tegelijkertijd de economische groei koestert.

Tweede voorbeeld is de Joint implementation ofwel Clean development mechanism zoals het in Kyoto is omgedoopt. Hier gaat het om hulp van geïndustrialiseerde landen aan ontwikkelingslanden. Moderne, zuinige en milieuvriendelijke technologie wordt met financiële hulp ter beschikking gesteld en de partners mogen het bereikte effect in de vorm van lagere emissies naar rato van hun investeringsbijdrage op hun 'broeikasrekening' in mindering brengen.

Volgens ir. Tom Kram die namens het Energie-onderzoek Centrum Nederland (ECN) aan Kyoto deelnam, biedt joint implementation vooral mogelijkheden bij bosbouw, rendementsverbetering van kolencentrales, raffinaderijen en de industrie, en energiebesparing in woningen, kantoren en bedrijfsgebouwen. “Nog steeds wordt in bijvoorbeeld Oost-Europa en China veel energie met een lage efficiency verbruikt en worden er veel kolen verstookt. Het inlopen van technologische achterstanden met Westerse hulp (kapitaal, kennis en management) levert win-win situaties op.”

Minister De Boer ziet hier een “groot potentieel” en boekt in haar eerste beleidsvariant 2 miljoen ton reductie CO2 per jaar in, en in de tweede zelfs 10 miljoen ton. Voor een goed begrip: dat laatste komt qua grootte overeen met de complete vervanging van drie grote bruinkoolcentrales door moderne gasgestookte elektriciteitscentrales - als dat geheel voor Nederlandse rekening zou gebeuren. Het kan misschien kleinschaliger en goedkoper, maar er is nog geen enkel zicht op de marktontwikkeling voor joint implementation, ook al niet omdat onbekend is hoeveel landen van hun nationale verplichtingen buitenslands zullen mogen inlossen.

Derde voorbeeld: zelfs als een hele reeks ambitieuze beleidsvoornemens succesvol blijkt, resteert nog een enorm teveel aan CO2-emissies: 17 miljoen ton per jaar in de eerste beleidsvariant, 11 miljoen ton in de tweede. Dat wordt in de brief opgelost met backstops: opslag van CO2 in de diepe ondergrond en grootscheepse invoer van hout dat hier te land als brandstof in elektriciteitscentrales moet worden ingezet. Dat betekent een enorm gesleep met hout, maar ook mede-verantwoordelijkheid voor herbebossing in de landen van herkomst. “Het inzetten van backstops is onderdeel van discussie”, waarschuwt Margreet De Boer veelzeggend. De brief vervolgt daarom met een beschouwing over het vermijden van backstops: dat kan weer met “extreme vormen van energiebesparing” en “ongelimiteerde” joint implementation.

Bijna de helft van de Nederlandse CO2-uitstoot wordt veroorzaakt door de industrie en de raffinaderijen. Als de emissies van de centrales (óók het deel dat buitenlandse centrales voor export van stroom naar Nederland veroorzaken) voor hun afzet aan die sector worden meegeteld, komt dat neer op zo'n 95 megaton per jaar, ongeveer 48 procent van het totaal.

Bij andere grote groepen: huishoudens, transport en kantoren (diensten) valt binnen twaalf jaar geen spectaculaire CO2-vermindering te boeken al wordt er wel op ieder terrein gewerkt aan energiebesparing. Het is nauwelijks denkbaar dat de plaatsing van zonneboilers en warmtepompen het CO2-effect van de woekering aan elektrische apparatuur en -hulpmiddelen kan compenseren. Voor het verkeer geldt iets soortgelijks. De ervaring leert dat het al een ongekend succes zou zijn als de groei van het brandstofverbruik daar wordt afgeremd. Als technologische doorbraken die zijn aangekondigd voor personenauto's (hybride-auto's en auto's met brandstofcellen) al succesvol blijken, zullen ze waarschijnlijk niet voor 2010 veel soelaas kunnen bieden. Voor het vrachtverkeer ligt dit nog moeilijker: zicht op een technische doorbraak is er niet, evenmin als op inkrimping van het park. Nederland wil immers distributieland blijven.

Geen wonder dat het bedrijfsleven erg bezorgd is over de uitkomst van Kyoto en het aandeel dat Nederland zal moeten leveren. Milieu-expert W. Klerken van VNO-NCW: “Is het wel haalbaar wat de regering wil? In Nederland is veel gedaan aan energiebesparing. Tussen 38 bedrijfstakken en de overheid zijn meerjarenafspraken (MJA's) gemaakt om de energie-efficiency tussen 1989 en 2000 met zo'n 20 procent op te voeren, bijna 2 procent per jaar. Dat is een hele opgave, maar we liggen er mee op schema.” Voor de periode na 2000 tracht de overheid nieuwe afspraken te maken om aan de doelstelling van de Derde Energienota te kunnen voldoen. Probleem is dat extra energiebesparing voor het bedrijfsleven niet economisch aantrekkelijk is. “Hier kun je alleen nog dure maatregelen nemen, terwijl in de Verenigde Staten de energiebesparing in de kinderschoenen staat”, zegt Klerken. “Daar kunnen ze nog met goedkope maatregelen enorme effecten bereiken.”

Volgens een evaluatierapport van november 1997 van de Rijksuniversiteit Utrecht is het MJA-beleid succesvol en hebben de afspraken tot een verdubbeling van de al op eigen kracht ontwikkelde energiebesparing geleid. Gezien de doelstellingen van de overheid is er volgens deze studie “niettemin een noodzaak tot aanscherping van het energiebeleid, (mede) richting industrie”. “Een stringenter energiebeleid zou enigszins kunnen opschuiven in de richting van het meer dwingende karakter van het milieubeleid.”.

Duidelijk is dus dat Nederland om aan de afspraken van Kyoto te voldoen, grote bijdragen van àlle economische sectoren nodig heeft, zegt Kram van het ECN. “De elektriciteits- en warmteproductie moet efficiënter, de industriële productie en procesvoering zal op termijn moeten worden aangepast. Nieuwe productieprocessen kunnen ontstaan door vervanging van materiaal, hergebruik en levensduurverlenging. In de bouw kan het gebruik van materialen en grondstoffen verminderd worden, bijvoorbeeld met 'hoge sterkte-beton'.

Energiebesparing alleen is echter niet voldoende voor de energie-intensieve industrie, volgens het ECN. Drs.ir. Dolf Gielen deed met collega's op het instituut in Petten in opdracht van Economische Zaken onderzoek naar de 'basismetaal' en de petro-chemische industrie. Deze sectoren laten sterk wisselende mogelijkheden zien, maar veel hangt af van de ontwikkeling van 'doorbraaktechnologie'.

Hoogovens, een van de grootste Nederlandse energieverbruikers, heeft bij minister De Boer subsidie aangevraagd uit de pot van het 'CO2-reductieplan' voor een revolutionaire verandering van het productieproces: het Cyclone Converter Furnace. Daarin vervallen de huidige voorbereidingsprocessen bij het smelten van ijzererts: het maken van cokes en het sinteren van ertspoeder. “Dat biedt zeer grote energie- en milieuvoordelen”, zegt Gielen. “Nadeel blijven nog wel de CO2-emissies door het kolenverbruik bij Hoogovens. Technologisch kun je dat verbeteren, zoals men in Duitsland doet, door kunstofafval bij te mengen. Ook kun je CO2 opslaan.” Met die operatie kan de CO2-uitstoot van Hoogovens, nu 9 miljoen ton per jaar (6 procent van het landelijke totaal) met 80 procent worden verminderd, heeft Gielen berekend. “De kosten zijn echter zo hoog dat de concurrentiepositie van Hoogovens ernstig wordt aangetast. De overheid zou daarom aan dergelijke maatregelen moeten meebetalen of je zou mondiaal bindende afspraken voor emissiereductie van de staalindustrie moeten maken.”

In de aluminiumindustrie treedt vanzelf al een aanzienlijke emissiereductie op. De aluminiumsmelter van Aldel in Delfzijl zal in 2004 sluiten omdat de fabriek veroudert en de productiekosten in Nederland vrij hoog zijn. Rond 2010 moet Pechiney in Vlissingen zijn smelter vernieuwen, en ook daar wordt “niet erg positief” over voortzetting van de productie gedacht, weet Gielen. Samen zijn deze smelters goed voor 2,2 miljoen ton CO2-equivalenten (voornamelijk PFK-gassen) of ongeveer 1 procent van de Nederlande emissies, plus nog eens 5 procent van het landelijke elektriciteitsverbruik.

De petro-chemische industrie neemt een derde van de nationale industriële energievraag voor haar rekening. Tweederde daarvan, met name olieproducten zoals nafta, wordt echter gebruikt als grondstof voor producten als kunststoffen. De koolstof wordt in deze producten opgeslagen, en komt pas bij afvalverbranding als CO2 vrij, veelal in het buitenland. Gielen: “Technologisch kunnen deze emissies via de inzet van biomassa gereduceerd worden, maar ook hier geldt dat de kosten hoog zijn, terwijl de baten vooral in het buitenland optreden.”

Langzaam dringt het besef door dat het Nederlandse CO2-beleid het, als zich niet op tijd voldoende technologische wonderen voordoen, niet alleen van efficiency-verbetering maar ook van volume-beperking zal moet hebben. De productie van kunstmest kan nog wat zuiniger, vindt Gielen, “hoewel daar al veel is bereikt. Daarnaast kun je ook op het totale verbruik in de landbouw besparen door een lagere dosering en - in bepaalde regio's - weer meer organische mest te gebruiken.” Drs. R. Coster van de Vereniging van Kunstmest Producenten laat weten dat de productie al een minimale energie-inzet per eenheid product heeft bereikt. “Als er meer van ons verwacht wordt zal bedrijfssluiting onvermijdelijk worden.”

Productievermindering en bedrijfssluiting zijn wel de laatste middelen die de regering zal inzetten. Nederlands overblijvende redmiddel komt daarom van de opmerkelijke aflaat-procedure die in Kyoto is aanvaard: handel in emissierechten. Nadat volgens een nog onbekende sleutel emissieplafonds en emissierechten voor industriestaten zijn vastgesteld, kunnen landen met een (te) hoge CO2-uitstoot tegen betaling rechten overnemen van landen (zoals die van Oost-Europa) die beneden hun maximum blijven. Mogelijk wordt de handel ook aan bedrijven toegestaan. Klerken van VNO-NCW wijst op het risico dat dan vooral de grote Amerikaanse ondernemingen hun bijdrage voor een deel afkopen door een deal te maken met Rusland, dat na de ineenstorting van zijn economie sinds de val van de Muur emissierechten in de aanbieding heeft.

Ontstaan er voor de Nederlandse industrie kansen met deze handel? Kamerlid Van Middelkoop verwacht van wel: “Als ze er snel genoeg bij zijn. Ik denk dat de Russische rechten dan niet al te duur zullen zijn.”

Van Middelkoop concludeert dat de conferentie van Kyoto het voor Nederland “iets makkelijker” heeft gemaakt om een aanvaardbaar beleid te voeren. “Ik verwacht dat de lagere reductienorm voor de Europese Unie door de politieke discussie ook voor Nederland in een lagere bijdrage dan de 10 procent uit de brief van minister De Boer leidt. Want wij gaan de Nederlandse industrie natuurlijk niet de klem op de neus zetten als de Verenigde Staten en China niks doen.” Hij geeft toe dat dit vergeleken met de hooggespannen verwachtingen van Kyoto over een aanpak van het wereldklimaatprobleem een somber vooruitzicht is: “Dan komt er geen protocol, dus geen uitbreiding van het Klimaatverdrag. Dan zijn we geen stap opgeschoten. Dat is erg vervelend.”