De vele reorganisaties van het familiebedrijf Sociale Dienst Amsterdam; Rust in de tent? Als dat zou kunnen!

'Dat hebben we vaker gehoord.' De Amsterdamse sociale dienst reorganiseert - voor de vierde keer in tien jaar. REO'97: 'Bukken en het vliegt wel weer over'. Of hoe de jongens van Comptabiliteit die van Terugvordering en Verhaal in de haren vlogen.

Ergens in Amsterdam ligt een berekenaar-controleur van de sociale dienst wakker. Jarenlang heeft hij niets anders gedaan dan cijfers in zijn computer invoeren. Nooit oog in oog gestaan met een uitkeringstrekker. Nu dreigt hij plaats te moeten nemen achter het slagvaste glas van kantoor Reigersbos om cliënten te helpen. De hoofdstedelijke sociale dienst gaat reorganiseren - voor de vierde keer in tien jaar. De berekenaar-controleur is al bij de dokter langs geweest voor kalmeringsmiddelen.

Het is rayonmanager T. Gigengack die dit verhaal vertelt. Maar hij kan weinig doen voor zijn medewerker. Sinds een paar weken zit Gigengack namelijk zelf thuis. De directie heeft hem met bijzonder verlof gestuurd om eerst maar eens een sterkte / zwakte analyse van zichzelf te maken. Een 'kwartiermaker', die later 'regiomanager' zal worden, heeft zijn plaats overgenomen. Negenentwintig jaar werkt Gigengack bij de sociale dienst. “Zoveel kennis en know how, dat gooi je toch niet zomaar over boord.”

Inmiddels heeft hij begrepen dat het begin van de reorganisatie ook het begin van zijn ontslagprocedure zal zijn. Onder het merendeel van het personeel heerst - net als bij de drie vorige, soms niet afgemaakte reorganisaties - weerzin en ongeloof. Bukken en het vliegt wel weer over, is de gangbare houding van de medewerkers. Totdat begin deze maand de negen nieuwe 'regiomanagers' het bedrijf kwamen binnenwandelen en zeven 'rayonmanagers' bijzonder verlof kregen. Toen werd zonneklaar dat er wat te gebeuren stond. De Amsterdamse sociale dienst aan de rand van een nieuw begin. Alweer.

Sociale diensten in het hele land verkeren de afgelopen jaren in permanente staat van verandering. Bijstandsmedewerkers worden bij voortduring geplaagd door nieuwe wetten en voorschriften die Den Haag over hen uitschudt. De diensten krijgen er steeds nieuwe taken bij, zoals de aanpak van fraude, werkbemiddeling en armoedebestrijding. Zo is de sociale dienst in Groningen onlangs begonnen alle beschikbare computerbestanden van de gemeente met elkaar te vergelijken om zo mensen op te sporen die wel recht hebben op huursubsidie, maar hier geen gebruik van maken.

Met reorganisaties proberen de diensten de nieuwe tijden bij te benen. Directeuren, interim-managers en onderzoeksbureaus komen en gaan. Maar een sociale dienst in - zeg - Alkmaar zal de veranderingen eenvoudiger kunnen bijhouden dan de Amsterdamse dienst met haar complexe cliëntèle.

Met 67.000 klanten is de Amsterdamse sociale dienst de grootste van Nederland. Onder hen een groot aantal allochtonen en veel 'onbemiddelbare' verslaafden en dak- en thuislozen, al dan niet psychisch gestoord. Ruim een kwart van de klanten is al langer dan zes jaar afhankelijk van een uitkering. Eenderde is tussen de 25 en 34 jaar oud. Vorig jaar werd voor anderhalf miljard gulden aan uitkeringen uitgekeerd. De Amsterdamse sociale dienst (1.600 werknemers) heeft veel weg van een familiebedrijf. Veel medewerkers zijn op hun achttiende binnengekomen en blijven zitten tot hun pensioen. Zonen en dochters volgen soms hun ouders.

Na Parkeerbeheer is dit de dienst die de Amsterdammers het meest haten. De klachten variëren van kwijtgeraakte dossiers tot uitkeringen die te laat worden uitbetaald. Vanwege tijdsdruk roept het kantoor Reigersbos in Amsterdam Zuidoost deze maand zelfs ook op zaterdag cliënten op. “Dat is toch van de gekke”, zegt voorzitter van de Cliëntenraad D. Weeseman. “Ook mensen met een uitkering hebben recht op een vrij weekeinde.”

De Amsterdamse gemeenteraad heeft de sociale dienst inmiddels op de politieke agenda gezet, opgeschrikt door het getamboerijn van de gemeentelijke ombudsman die de dienst in haar jaarverslagen steevast uitroept tot de slechtst georganiseerde van de stad. Ook ambtenaren van de afdeling Financiën schreven onlangs in een intern gemeentelijk stuk dat de organisatie van de sociale dienst onder de maat was: collegebesluiten worden niet uitgevoerd en veel afdelingen weten niet waar ze mee bezig zijn. De dienst heeft vorderingen lopen van in totaal driehonderd miljoen gulden aan mensen die ten onrechte een uitkering hebben genoten. Landelijk ligt het nog te vorderen bedrag van de sociale diensten op anderhalf miljard gulden. Het grootste gedeelte betreft fraude.

Het Rijk gaf de Amsterdamse dienst in 1994 een strafkorting van twintig miljoen gulden voor de vele fouten die er werden gemaakt. Dat bedrag is later na onderhandelingen met het ministerie teruggebracht tot rond de zes miljoen. De Amsterdamse strafkortingen vormden daarmee voor dat jaar eenderde van de 18,6 miljoen gulden aan strafkortingen die in totaal aan 155 gemeenten waren opgelegd. De boetes golden het niet of slechts ten dele uitvoeren van de wettelijk verplichte heronderzoeken die duidelijk moeten maken of een cliënt nog steeds in aanmerking komt voor een uitkering. En te veel uitkeringen waren op basis van onvolledige of onduidelijke gegevens verstrekt.

Het Rijk dreigde de boetes jaarlijks te verdubbelen, als het gemeentebestuur niet ingreep. Amsterdam stevende met haar sociale dienst af op een debacle vergelijkbaar aan dat van het Gemeente Vervoerbedrijf, waar een jaarlijks tekort is van ruim honderd miljoen gulden. Van het Rijk heeft de hoofdstad nu tot het jaar 2000 respijt gekregen. Voorlopig zijn strafkortingen van de baan. De sociale dienst mag eerst orde op zaken stellen.

Alles moet anders

Waar kan het mis gaan? Neem nu de cliënt van onderzoeksmedewerker Jeroen Deben voor wie de sociale dienst de vaste lasten van de uitkering betaalt. Afgelopen winter had hij nou juist zo zuinig gestookt. Hij had recht op terugbetaling. Het energiebedrijf stortte het geld op de rekening van het hoofdkantoor aan de Vlaardingenlaan. Vandaar ging een brief met als strekking 'wat moeten we hiermee?' naar de afdeling Uitkeringen op het rayonkantoor Westerpark. Die legde de brief in het bakje van onderzoeksmedewerker Deben. Uitbetalen, antwoordde die en stuurde de brief terug naar Uitkeringen die de opdracht weer doorgaf aan het hoofdkantoor. “De cliënt heeft een maand moeten wachten op zijn geld”, zegt Deben.

Hoe staan we er financieel voor? Mag ik het organisatieschema even zien? Hoeveel bijzondere bijstand verstrekken we eigenlijk? Toen Hans Denijs in de zomer van 1995 als nieuwe directeur binnenkwam, bleven de antwoorden uit. Niemand had ze. Ook van een term als 'budgetbewaking' hadden ze tot zijn grote verbazing nog nooit gehoord. Het personeel reageerde gelaten op zijn komst. “Hans, je bent de vijfde directeur die we kennen, het wordt de vierde reorganisatie, je doet je best maar.”

Enkele maanden na zijn aantreden schetste Denijs, die hiervoor bij twee andere gemeentelijke diensten directeur is geweest, in de 'Strategienotitie van de Sociale Dienst Amsterdam' zijn ideaalbeeld: “De sociale dienst Amsterdam is een efficiënte en moderne organisatie. Het is voor mensen leuk om daar te werken. Als klant merk je ook dat er een moderne organisatie aan het werk is. Snelle beslissers, die je op de juiste manier inschatten.” En: “ Ga mee op weg naar het moment in de nabije toekomst, bijvoorbeeld over twee jaar.”

Inmiddels is Denijs er wel van overtuigd dat van de sociale dienst binnen die tijd geen 'moderne organisatie' te maken valt. “Het was mijn jeugdig enthousiasme”, zegt hij nu over zijn eerste strategische verkenningen. Maar zijn ambities zijn nog steeds hoog.

Alles moet anders. Bijna elke medewerker krijgt een andere functie. Bijna elke medewerker krijgt contact met de cliënten. Baliemedewerkers, onderzoeksmedewerkers, administratieve medewerkers, beslissers en berekenaar-controleurs zullen verdwijnen. In de toekomst bestaan alleen nog medewerkers en senior-medewerkers. Ieder met zijn eigen vaste klanten van wie hij alles weet. Minder 'overdrachtsmomenten', dus minder kans op administratieve fouten en een intensievere begeleiding, zo is het idee.

Bovendien spreekt de sociale dienst nu nog met te veel monden, vindt Denijs. De zeventien rayonmanagers op de zeventien rayonkantoren opereren volgens hem volstrekt autonoom. Hun bevoegdheden zijn onduidelijk. Vrijheid, blijheid, is het motto. Wanneer een cliënt bijzondere bijstand voor een wasmachine krijgt, kan bijvoorbeeld van rayonkantoor tot rayonkantoor en zelfs van medewerker tot medewerker verschillen. Deben van rayonkantoor Westerpark is bijvoorbeeld niet zo streng. “Ik geef graag wasmachines weg”, zegt hij.

Het is volgens directeur Denijs een zeldzaamheid als rayonmanagers met elkaar overleggen. De nieuwe directeur wil daarom dat de dienst wordt opgedeeld in negen regio's met negen regiomanagers. De kans dat zij dezelfde kant opkijken als de directie is dan in ieder geval groter. Of in de taal van de ambitieuze strategische verkenningen uit 1995: “Niet het uitgezakte lijf met het waterhoofd wat er nu is. Maar een strak lichaam met discipline en een intelligente blik in de ogen.”

PvdA-wethouder Van der Aa (Sociale Zaken) constateerde bij zijn aantreden in 1994 dat snel ingrijpen nodig was. Hij wist al van de torenhoge strafkortingen die de gemeente Amsterdam boven het hoofd hingen. Maar langzaam maar zeker kreeg Van der Aa door hoe groot de chaos bij de organisatie werkelijk was. Het gaat zo slecht nog niet, had de toenmalige directeur P. van Dijk hem keer op keer verteld. Wekelijks had hij met de directie om de tafel gezeten, maar daar was hij nooit veel wijzer van geworden. Totdat directeur-uitvoering R. Boom hem op een dag de werkelijke situatie uit de doeken kwam doen. “Onthutsend”, zegt Van der Aa nu. Controles werden niet uitgevoerd, de vele klachten niet netjes afgehandeld, portiers maakten discriminerende opmerkingen naar cliënten. Binnen de directie heersten grote conflicten. Een rapport over de dreigende mislukking van het automatiseringsysteem NUS was in een la van een ambtenaar van de dienst verdwenen. Inmiddels is duidelijk geworden dat het invoeren van een nieuw automatiseringssysteem ruim twintig miljoen gulden duurder uitvalt dan de geplande 43 miljoen. Van der Aa dwong de sociale dienst om met spoed een modern, doorzichtig en klantgericht bedrijf te worden. Na een paar moeizame gesprekken met directeur Van Dijk kwamen ze overeen dat het beter zou zijn als een andere directeur de reorganisatie zou leiden. Van Dijk vertrok met een gunstige regeling. “Ontslag was duurder geweest”, zegt Van der Aa.

De wethouder blijft de sociale dienst een voor hem risicovol dossier vinden - niemand zit te wachten op weer een reorganisatie die halverwege blijft steken. En onduidelijk is nog hoeveel deze nieuwe reorganisatie gaat kosten. De eerste voorzichtige berekeningen komen in de richting van dertig miljoen gulden. Maar als mocht blijken dat veel medewerkers niet in de nieuwe organisatie passen, kan dat bedrag door extra wachtgelden flink oplopen. Van der Aa liet in september een ambtelijke werkgroep samenstellen die over de schouders van de directie meekijkt. Hij heeft dit gedaan om zich goed te laten voorlichten over de voortgang van de reorganisatie.

Tandenborstels

het is niet alleen de interne chaos die maakt dat de sociale dienst nu binnenste buiten wordt gekeerd. Het is ook de geest van de tijd. Sociale diensten door het hele land zijn de afgelopen decennia op de schop gegaan. In de jaren zeventig en tachtig waren het nog vooral uitkeringsfabrieken. Arme mensen moest je geld geven. Punt. In de grote wachtruimte van de Amsterdamse sociale dienst aan de Marnixstraat hingen in die tijd dagelijks honderden wachtenden tegen de muur geplakt. Dat broeide. De bereden politie kwam volgens de overlevering soms binnen rijden om de gemoederen te sussen. De medewerkers waren blij als aan het eind van de dag de wachtruimte leeg was; gecontroleerd of iemand wel recht had op een uitkering, werd er nauwelijks.

Een rapport van A. van der Zwan uit 1993 markeert de periode waarin controle en fraudebestrijding het parool werden. “De norm is zoek”, constateerde Van der Zwan. De toen geldende praktijk zette “de deur open naar misbruik, zowel van de kant van de cliënt als van de behandelende contact-ambtenaar”. Van der Zwan kwam tot de conclusie dat zeker in 25 procent van 3.100 onderzochte dossiers sprake was van fraude. Bijstandsmedewerkers werden rechercheurs, op zoek naar twee tandenborstels in één beker.

Maar anno nu moet de bijstandsmedewerker vooral oog hebben voor de kansen op werk van zijn cliënten. Dat is wettelijk bepaald bij de invoering van de Nieuwe Algemene Bijstandswet per 1 januari 1996. Sociale diensten moeten samenwerken met de arbeidsbureaus en bedrijfsverenigingen om cliënten weer zo snel mogelijk aan een baan te helpen. In de woorden van onderzoeksmedewerker Deben: “De insteek is zo snel mogelijk richting werk te gaan.”

Bij de sociale diensten klinkt breed de roep dat de politiek het eens een tijdje rustig aan zou moeten doen en niet steeds zulke ingrijpende wetswijzigingen doorvoeren. “Drie, vier jaar rust in de tent? Als dat zou kunnen. Dan zouden de vernieuwingsprocessen bij de sociale diensten veel meer kans van slagen hebben”, zegt directeur P. Lemmen van Divosa, de organisatie van directeuren van sociale diensten.

“Als er steeds nieuwe zaken op je afkomen, krijg je de neiging alles serieus te nemen en geen prioriteiten te stellen”, zegt de Amsterdamse directeur Denijs. De door het kabinet verlangde samenwerking met de arbeidsbureaus laat hij, op twee kantoren na, daarom maar even voor wat het is. “We lopen nu als een blind paard met oogkleppen op. Aan het eind van het pad zien we dan wel weer verder.” Al voert hij wel gelijktijdig met de reorganisatie het nieuwe automatiseringssysteem NUS in. Denijs zucht: “Ik weet, het is les 1 van elke management cursus: voer nooit twee grote veranderingen tegelijk door. Maar gezien de conditie waarin we verkeren hebben we geen keus.”

Back-office

Ex-rayonmanager Gigengack weet hoe het voelt om opnieuw te beginnen. Op 1 september 1968 begon Gigengacks carrière bij de sociale dienst. Reorganisaties waren voor hem een terugkerend verschijnsel. Met grote regelmaat laat hij zich ontvallen “dat het allemaal niet nieuw is hoor” en “dat we dat al vaker hebben gehoord”. Gigengack zag eind jaren tachtig als hoofd rayonkantoor hoe met de komst van de stadsdelen de dienst uitwaaierde over de stad. Hij maakte mee hoe na REO'92 de jongens van Comptabiliteit die van Terugvordering en Verhaal in de haren vlogen omdat de gespecialiseerde afdelingen opeens in 'werkeenheden' werden ondergebracht. Niet veel later trok directeur Van Dijk tijdens een werkconferentie in Bergen totaal onverwacht opeens REO'94 uit zijn tas. Gigengack had juist het idee “dat ze best goed bezig waren”, maar Van Dijk wilde weer af van de grote hoeveelheid rayonkantoren. Om onduidelijke redenen kwam REO'94 nooit van het papier af. Intussen kwamen in Gigengacks kantoor in Zuidoost opeens mannen met kleurenschermpjes binnenlopen. Ze braken vloeren open en boorden gaten in het plafond voor de bekabeling van een nieuw automatiseringssysteem. Zijn berekenaar-controleurs gingen zich een dag per week omscholen. Niet wetende dat het ambitieuze Nieuwe Uitkeringen Systeem (NUS) voorlopig zou stuklopen op een ruzie tussen de digibeten van de sociale dienst en de technici van het automatiseerdersbedrijf.

Het draagvlak voor de nieuwe veranderingen is minimaal. Bij een hoorzitting van de ondernemingsraad was Gigengack opeens opgestaan. Hij had de aanwezigen duidelijk gemaakt hoe de directie hem van de ene op de andere dag met bijzonder verlof naar huis had gestuurd. Daar moest hij maar eens nadenken over wat hij in de toekomst nog voor de dienst dacht te kunnen betekenen.

Een faxoorlog brak los. Op het hoofdkantoor rolden de hele dag boze brieven binnen van medewerkers van rayonkantoren. “Het feit alleen al dat de rayonmanagers naar huis zijn gestuurd om binnen twee weken een sterkte/zwakte analyse te maken, getuigt van mismanagement. De directie zou allang een beeld moeten hebben van de sterke en zwakke kanten van het management”, zo stond op een van die faxen te lezen.

Een jaar geleden keurde de ondernemingsraad Denijs' plannen nog goed, maar nu daadwerkelijk de eerste stappen zijn gezet begint het personeel te steigeren. De onderhandelingen over een sociaal plan verlopen moeizaam. Honderd van de zestienhonderd werknemers worden weggesaneerd. Denijs hoopt dat zonder gedwongen ontslagen voor elkaar te krijgen. De vele veertigers en vijftigers voelen zich onzeker worden. Is er in het dynamische, klantgerichte bedrijf van Denijs nog wel plaats voor hen? Sommigen zijn blij dat ze na jarenlang achter de balie eindelijk 'back-office' mogen verkeren.

Directeur Denijs typeert de houding van het personeel als 'dubbelhartig'.“Zo van: in godsnaam doe wat, maar blijf met je poten van mijn stoel af.” De strakke werkwijze van Denijs begint zich tegen hem te keren. “Denijs zal wel even vertellen hoe het moet”, zegt voorzitter C. Heinz van de ondernemingsraad. Denijs luistert wel, zegt ze, maar drijft vervolgens toch zijn zin door. “Dat autoritaire valt hier natuurlijk in hele slechte aarde.”

Ex-rayonmanager Gigengack heeft zich tot nader order vastgebeten in de voorbereiding van de jaarlijkse sportdag.