Revolutie van bovenaf; Het Europa van de voldongen feiten

Volgende week woensdag krijgt de Fransman Jacques Delors in Nederland de Erasmusprijs. De reden? Zijn verdiensten voor de eenwording van Europa. Stap voor stap heeft hij ernaar toegewerkt. Als ware het een Russische 'matrjosjka', zo'n poppetje dat telkens weer een nieuw poppetje blijkt te verbergen. Maar nu de euro nadert, zit één poppetje nog dicht: dat van de gemeenschappelijke waarden. Blijft de revolutie van boven werken?

Peter Gowan & Perry Anderson (ed.): The question of Europe. Verso, 399 blz. ƒ 144,75/ƒ 60,20 (pbk)

Tony Judt: Een grenzenloze illusie? De kwestie Europa. Vertaald door Arjaan van Nimwegen. Erven J. Bijleveld, 160 blz. ƒ 29,90 George Ross: Jacques Delors and European integration. Polity Press (1995), 326 blz. ƒ 60,10

De eenwording van Europa is misschien wel hèt intellectuele en morele vraagstuk van onze tijd. En daar begint meteen de verwarring. Want hoe kan men onafhankelijk een beweging onderzoeken die zo leunt op een onweerlegbare historische rechtvaarding? Europa 'maken' is de laatste utopie in een tijd die arm is aan geloof en vergezichten. Er is dan ook haast geen gebied van onderzoek waar noodzakelijkheid en wenselijkheid zo door elkaar lopen als uitgerekend de Europese Studies.

Over het geheel genomen dienen ze de mythe die Tony Judt in zijn mooie essay Een grenzenloze illusie? wil ondermijnen. De Britse historicus verzet zich tegen 'het idee dat de Europese Gemeenschap de kern is van een groter pan-Europees perspectief op de toekomst. Zonder die mythe zouden alle middelen waarmee dit 'Europa' tot stand is gekomen, niet meer zijn dan evenzovele praktische oplossingen voor specifieke problemen'. Op alle beleid, zoals bijvoorbeeld de gemeenschappelijke landbouwpolitiek, straalt nu de glans van hogere doelen. De methode staat in dienst van een moraal, de unie is doel en middel tegelijk.

Die evolutionaire uitleg heeft een sterke aantrekkingskracht. De geschiedenis van het oude continent valt zo samen met de ontkieming van het idee van een 'verenigd Europa' dat geleidelijk aan omvang en diepte wint. Steeds meer landen sluiten zich aan en ook de reikwijdte van de Unie wordt al maar groter: van de kolen- en staalgemeenschap van de jaren vijftig naar de monetaire unie van morgen. Zo loopt er een heldere lijn van de oorsprong naar het doel.

Op die lezing van de geschiedenis valt wel het een en ander af te dingen. Ook al is de integratie van Europa bij uitstek een bovennationaal vraagstuk, het debat daarover loopt vrijwel altijd langs nationale scheidslijnen. De bundel artikelen The question of Europe wil daarmee breken. Behalve uit de vier grote lidstaten zijn ook bijdragen uit Zweden en Ierland te vinden. Zo krijgt de lezer een veel beter beeld van de uiteenlopende controverses in deze landen.

Afscheid nemen

De bundel opent met een interessante discussie tussen de historicus Alan Milward en de socioloog Anderson over de oorsprong van de Europese Gemeenschap. Milward wil afscheid nemen van het simpele beeld dat 'meer Europa' automatisch 'minder nationale staat' betekent. De gemeenschappelijke markt heeft beslissend bijgedragen aan het herstel van de nationale staten na de oorlog. Deze groeiden uit tot grote verzekeringsmaatschappijen en integreerden de burgers veel meer dan voorheen in de nationale instituties. Bij hem staat de verklaring dus sterk in het teken van motieven van binnenlands politieke aard en zal de toekomst van de integratie daardoor worden gedicteerd.

Maar zoals Anderson terecht laat zien, spelen er ook voortdurend strategische overwegingen een rol. De Frans-Duitse samenwerking illustreert dat de regeringen door meer overwegingen worden geleid dan alleen het niveau van de consumptie en sociale bescherming. Hij wijst er bijvoorbeeld op hoe de vernedering in de Suez-crisis van 1956 de Britse houding tegenover Europa beslissend heeft beïnvloed. Uiteindelijk overheerst bij Anderson de buitenlandse politiek.

Wat beiden echter verenigt is hun nadruk op nationale overwegingen: aan de eenwording ligt de poging ten grondslag om de eigen belangen en beginselen uit te vergroten op Europa.

Dat valt ook op in de rest van de bundel. Iedereen wil in Europa vooral een grotere versie van de eigen politieke cultuur terugvinden. De Duitse filosoof Habermas spreekt welwillend over diversiteit maar acht het federalisme van zijn land toch het beste model. De Zweedse socioloog Therborn beveelt de Europese Unie een Scandinavische verzorgingsstaat aan. De Franse schrijver-adviseur Jacques Attali zoekt naar 'grandeur' op een continentale schaal. En de Britse historicus Garton Ash zou het liefste de 'sceptisch-empirische' inslag die hij zijn eigen land toedicht als leidraad voor het denken en doen in de Unie nemen. Voor al die verlangens is wel wat te zeggen. Helaas kan niet alles tegelijk.

Nuchtere waarheid

Die ontnuchterende waarheid van het zogeheten 'machtsrealisme' is echter niet het hele verhaal. Daarnaast staat een ander type van denken: het 'functionalisme' van Monnet (de eerste president van de kolen- en staalgemeenschap) en Delors. Dat deze cruciale figuren in de geschiedenis van de integratie de Franse nationaliteit hebben, zou te denken moeten geven in Nederland dat altijd tamelijk hysterisch oordeelt over Frankrijk. Zonder deze 'technocraten' uit de traditie van het Franse étatisme en planning zou Europa er anders hebben uitgezien.

Hoe meer ik lees over Monnet en Delors, hoe meer ik onder de indruk kom van hun methode. Deze is gestoeld op drie uitgangspunten. Allereerst een geloof in economische vervlechting als middel om politieke doelen te dienen. De kolen- en staalgemeenschap van Monnet of de monetaire unie van Delors zijn bij uitstek politieke projecten om de naties van Europa aan elkaar te binden en grensoverschrijdende conflicten vreedzaam te beteugelen. Via deze omweg van gedeelde economische belangen wordt dus een hoger doel gediend dan welvaartsgroei alleen.

Hun methode rekent voorts op een 'spill-over effect': samenwerking in de ene sector van de economie dwingt tot samenwerking in de andere. Zo redeneren nu bijvoorbeeld velen dat monetaire eenwording zonder een gecoördineerd fiscaal beleid eenvoudigweg niet mogelijk zal blijken te zijn. Van het een komt het ander en zo breidt het domein van de Europese samenwerking zich sluipenderwijs uit.

Tenslotte rekenen Monnet en Delors op de kracht van de instituties. Van Monnet zijn daarover pertinente uitspraken bekend. Zoals: 'instituties zijn de echte dragers van beschaving'. Maar deze methode, die een moraal wil dienen, is wel een gok met lege instituties. Door een fait accompli te scheppen zou de loyaliteit van de burgers vanzelf van een nationaal naar een bovennationaal niveau verschuiven.

Het optreden van Delors in de tien jaar van zijn presidentschap van de Europese Commissie kan langs deze lijnen worden geanalyseerd. In zijn boek Jacques Delors and European integration schildert de Amerikaanse socioloog George Ross een levendig beeld van diens werkwijze. Terugkijkend blijft het een mirakel hoe Delors de diep gedemoraliseerde Europese Gemeenschap in betrekkelijk korte tijd wist te inspireren tot initiatieven, waarvan de reikwijdte nog lang niet te overzien is.

Natuurlijk waren er omstandigheden die het optreden van Delors mogelijk maakten. Volgens Ross en verschillende auteurs in The question of Europe lag het omslagpunt begin jaren zeventig. Alles viel toen samen: de stijging van de olieprijzen, het begin van de recessie, het debat over de 'onregeerbaarheid' van de Westerse democratieën en opkomst van de 'eurosclerose'. De sterke toename van de economische en technologische 'dwang' maakten het de nationale staten steeds minder mogelijk om te sturen.

Voor Delors zelf lag een cesuur bij de falende pogingen van de regering van Mitterrand, waarin hij minister van Financiën en Economische Zaken was, om vanaf 1981 een nationaal stimuleringsprogramma te verwerkelijken. In 1983 werd die politiek op zijn aandringen verlaten. Een jaar later verhuisde Delors naar Brussel, net op een moment dat het economisch weer beter ging.

Maar zijn zeggingskracht kwam volgens Ross ook voort uit zijn achtergrond: een religieus geinspireerde sociaal-democraat die niet wars was van marktwerking en tegelijk een Fransman die sterk geloofde in het Duitse streven naar een federaal Europa. Delors stond daarmee als relatieve 'buitenstaander' in eigen land en partij precies op het kruispunt van de Frans-Duitse samenwerking en in het hart van de belangrijkste politieke tradities.

Ross laat zien hoe de 'self made man' Delors en zijn hyperactieve kabinet een strategie volgden van 'Russische poppetjes': achter elk initiatief ging weer een ander plan schuil. De grote gok was dat de vorming van de interne markt en een monetaire unie de regeringen zouden dwingen op tal van andere terreinen te gaan samenwerken. Anders gezegd, achter de vorming van de markt lag en ligt nog goeddeels een programma van staatsvorming te wachten.

Delors maakte gebruik van het heersende liberale klimaat om de markt te realiseren, maar als overtuigde aanhanger van de Westeuropese sociale traditie was dat voor hem geen doel in zichzelf. De tragiek van Delors zou wel eens kunnen worden dat de marktvorming lukt, maar de staatsvorming faalt. In dat geval, zo concludeert Ross, zou de Europese Gemeenschap een minder 'georganiseerde ruimte' zijn dan aan het begin van het presidentschap van Delors.

Die uitkomst is zeer wel mogelijk: de ervaring leert dat politieke unies voorafgaan aan monetaire unies. Kijk maar naar de Verenigde Staten: er lag meer dan honderd jaar tussen de grondwet en de vorming in 1913 van de Federal Reserve Board, het equivalent van een Europese Centrale Bank. Delors en de zijnen draaien de volgorde om: eerst de munt en later de federale grondwet.

Lotsgemeenschap

'Europa' maken rekent vooralsnog op de onverschilligheid van een welvarende meerderheid, terwijl ondertussen de premissen van het samenleven worden veranderd door de komende monetaire unie. Maar die verandering is pas echt zichtbaar wanneer deze nieuwe lotsgemeenschap terecht zou komen in een neerwaartse economische spiraal. Dan zal blijken wie wie vertrouwt en of er voldoende gelijkgestemdheid is om te kunnen aanvaarden dat Italiaanse tekorten ook de onze zijn geworden. De Europese Unie is een corset dat in tijden van groei niet knelt maar wringt in tijden van afslanking.

Ondertussen heeft de ruimte die door de interne markt is geopend een enorme golf van fusies uitgelokt. Er is een schaalvergroting gaande, die de Westeuropese economie in staat moet stellen in de wedijver met de VS en Japan overeind te blijven. Gezien de winst- en groeicijfers van met name de grotere bedrijven lijkt dat aardig te lukken.

Probleem is wel dat deze gunstige economische vooruitzichten gepaard gaan met een structureel hoog niveau van werkloosheid: tussen 1964-73 een gemiddelde van 2,7 procent, in de periode 1974-79 opgelopen tot 4,7 procent, van 1980-89 verder naar 9,3 procent, van 1990-1995 weer omhoog naar 9,6 procent en nu circa elf procent.

Vrijwel alle bijdragen over de monetaire unie in The question of Europe zijn daarover buitengewoon kritisch. De teneur is dat teveel energie wordt besteed aan 'een absurde oorlog tegen de inflatie', hoewel die in de meeste landen niet het grootste probleem is. Er is een overdreven aandacht voor prijsstabiliteit, terwijl de risico's van deflatie geen enkele paniek oproepen. In 1996 weigerde de Bundesbank bijvoorbeeld de rente te verlagen - bij een inflatie van 1,5 procent - en dat telkens met de standaardfrase dat de hyperinflatie van de jaren twintig tot Hitler had geleid.

Volgens tal van economen dwingt de monetaire unie hoe dan ook tot regionale herverdeling. Andere aanpassingen (drastische daling van de lonen, arbeidsmigratie of devaluatie van de eigen munt) liggen immers niet voor de hand of zijn uitgesloten. Maar bestaat die bereidheid tot steun aan zwakke regio's wel op een moment dat ook de Nederlandse regering klaagt over de afdrachten aan de unie? In het Noorden van Italië bestaat er al genoeg wrok over het Zuiden, hoe moet dat dan op een continentale schaal? Kortom, is er wel voldoende 'gemeenschap' in Europa of heeft Delors gelijk en is er na de introductie van de munt eenvoudig geen weg meer terug en moet men het maar eens zien te worden in marathonzittingen achter gesloten deuren?

De methode van de voldongen feiten van Monnet en Delors stuit ook op een andere grens, namelijk de democratische zwakte van hun project. De stijl van staatsvorming die in Europa wordt bedreven is geheel nieuw: een sterk voluntarisme gecombineerd met 'piecemeal engineering' gericht op een zeer lange termijn. In de termen van Delors: de geschiedenis wordt gemaakt 'met een bedekt gelaat' en hij vroeg zich af hoe lang dat nog goed kon gaan.

Thatcher geeft daarvan in haar memoires The Downing Street Years goede voorbeelden. Verschillende keren schrijft ze over haar instemming met plannen van Delors, die veel verder bleken te gaan dan ze aanvankelijk had gedacht. 'I can only say it did not seem like that at the time', klinkt het beteuterd. Als dat voor de binnenkamer al geldt, hoe moet dat dan zijn voor het algemene publiek?

Daarbij gaat het om meer dan onwil alleen. Een van de meest interessante debatten gaat over de mogelijkheid of onmogelijkheid van een bovennationale democratie. Volgens de Duitse filosoof Habermas wordt een natie bijeengehouden door een grondwettelijke consensus. Daarvoor is geen taalgemeenschap, religieuze verwantschap of een anderssoortige voor-politieke gemeenschap nodig. De instituties scheppen tot op grote hoogte 'het volk', aldus Habermas. Er is dan ook geen reden waarom natie- en staatsvorming op een bovennationaal niveau onmogelijk zou zijn.

Daar tegenover staat Dieter Grimm, rechter bij het Bundesverfassungsgericht (het Duitse constitutionele hof), die een cultureel geïnspireerde opvatting van de natie aanhangt. In zijn gedachtengang is het niet zomaar mogelijk om los van een zekere culturele gelijkgestemdheid een bovennationale democratie te bouwen. Wat ontbreekt in Europa is een 'civil society' met vakbonden, partijen, media en burgerbewegingen. Het belangrijkste tekort is het ontbreken van een lingua franca, een gedeelde taal die volgens Grimm nodig is voor een democratie. Daarom zou een volledige parlementarisering van de Unie, gebaseerd op het model van nationale constitutionele staat, het probleem alleen maar verergeren. De nationale parlementen zouden verzwakken ten gunste van een Europees parlement dat in een maatschappelijk luchtledige hangt, aldus Dieter Grimm. Ik denk dat Grimm gelijk heeft.

Judt komt in zijn studie tot een vergelijkbare slotsom. De Unie behoort een beschermende en beperkende structuur te zijn, die het de nationale staten mogelijk maakt om als democratische rechtsstaten te overleven in een steeds samenhangender economie.

Het overwegende verlies van controle over de nationale economieën raakt zeker kernfuncties van de nationale staat. Maar wie zegt dat deze daarmee achterhaald is als instrument van ordening, zegt bijvoorbeeld dat de debatten in Nederland over de IRT, een nieuw belastingstelsel, het asielrecht of de uitbreiding Schiphol, eigenlijk elke betekenis ontberen. Dat is een te haastige conclusie.

Thorbecke spreekt

Natuurlijk kan men van mening verschillen over de vrijheidsgraden en het soortelijk gewicht van een land als Nederland. Het is misschien geruststellend om te weten dat sommigen anderhalve eeuw geleden al kampten met zulke twijfel. Thorbecke noteerde voor een speech in 1844 de volgende overpeinzing: 'Bezit de natie nog die kracht en dat karakter, dat zij verdient, meer dan in naam en schijn zelfstandig te zijn. (-) Men kan soms twijfelen. Maar hoe die vraag ook worde beantwoord, (-) wij moeten handelen, alsof de twijfel niet bestaat (-) alsof wij bestemd zijn, enig eigen oorspronkelijke nationaliteit voor alle tijden te bewaren'.

Onomstreden is de permanente noodzaak van naties om zich aan te passen, zeker voor kleinere als Nederland. Waar het uiteindelijk om gaat is of er nog een aanvaardbaar vergelijk kan worden gevonden tussen aanpassing en zelfbeschikking. Anders gezegd: kan op basis van eigen tradities en instituties een plaats worden gevonden in Europa of wordt elke illusie van zelfbeschikking overvleugeld door de dwang van een steeds globalere markt? Vooralsnog lukt dat vergelijk aardig. Maar stel dat de crisis in ons land over de WAO onder het beslag van de monetaire unie zou hebben gestaan, dan zou het hele ritueel van geven en nemen zijn geblokkeerd, met alle gevolgen vandien.

De Europese Unie blijft allereerst een kruispunt van zeer uiteenlopende nationale motieven. Iedereen heeft zo zijn eigen beweegredenen: opgaan in de unie kan een manier zijn om een bestaande staat te ruïneren (België), om de eigen corrupte overheid te hervormen (Italië), om onder het gewicht van de eigen geschiedenis uit te komen (Duitsland) of juist om een voortzetting mogelijk maken van grandeur met andere middelen (Frankrijk) dan wel om de machtsverschillen op het continent te verzachten (Nederland). Alle landen proberen de Europese Unie zo te kneden dat het hun eigen bewegingsvrijheid vergroot.

Maar achter de methode van de integratie gaat ook een moraal schuil. De Europese Unie wil een zone van de 'eeuwige vrede' en het sociale compromis zijn, waarin grensoverschrijdende conflicten worden gesmoord in overleg. Beide doelstellingen vormen de horizon van onze samenleving.

Tegelijk is deze methode de vijand van de moraal. Want hoe kan men doordringen in deze Unie? Misschien is er in een tijd van duurzame vrede en welvaart, in een periode zonder tastbare dreigingen van buiten, geen andere mogelijkheid dan een sluipende eenwording die zich goeddeels achter de rug van de betrokkenen voltrekt. Zullen de voldongen feiten ooit tot leven komen of zal eerdaags het publiek wakker schrikken en wrokkig reageren?

Zoals alle grote politiek wordt ook 'Europa' op de tast gemaakt.

    • Paul Scheffer