Europese Unie moet een list verzinnen; Achttien miljoen werklozen

Vandaag en morgen wordt in Luxemburg over de Europese werkgelegenheid vergaderd. Over de voorgeschiedenis, de voorstellen en de kansen op een redelijk resultaat. Aan de omvang van het probleem zal het niet liggen.

Wordt het een doorbraak in het Europese werkgelegenheidsbeleid of de zoveelste rituele bezweringsronde? De banentop van de Europese Unie, die vandaag en morgen in Luxemburg wordt gehouden, gaat niet onder een gelukkig gesternte van start. Bij veel EU-lidstaten, waaronder Nederland en Duitsland, overheerst al bij aanvang de scepsis over het doel van deze bijeenkomst, het vinden van de ultieme oplossing voor het Europese werkloosheidsvraagstuk. Over het probleem zelf is geen discussie nodig. De werkloosheid wordt door alle lidstaten als Europees probleem nummer één gezien. Op dit moment zitten zo'n 18 miljoen werknemers verplicht thuis achter de geraniums, bijna elf procent van de totale Europese beroepsbevolking. Dat percentage is het dubbele van dat in de Verenigde Staten, waar de werkloosheid al jaren daalt en eind vorig jaar op 5,4 procent van de beroepsbevolking is aangeland.

Europa - met uitzondering van Groot-Brittanië - heeft zich lange tijd verweerd tegen de vergelijking met de VS door te wijzen op de grote armoede in dat land. Mensen mogen dan een baan hebben, velen kunnen desondanks nauwelijks in hun bestaan voorzien, en een uitkering wegens werkloosheid brengt ex-werknemers in de VS tot het absolute bestaansminimum. Europa was er trots op dat ook mensen zonder werk in de meeste lidstaten behoorlijk konden leven van hun uitkering.

Maar langzaam brak in verschillende lidstaten het besef door dat een samenleving waar tien tot twintig procent van de beroepsbevolking van enigerlei uitkering moet rondkomen onder onhoudbare druk komt te staan. Ook in Nederland, dat beroemd en berucht was wegens het riante sociale stelsel, kwam een discussie op gang na de fameuze opmerking in 1990 van oud-premier Lubbers 'Nederland is ziek'. Die culmineerde in een parlementaire enquête naar het misbruik van het sociale stelsel en een grondige versobering van de regelingen.

De economische recessie die begin jaren negentig Europa overspoelde maakte definitief een einde aan de hoop dat de werkgelegenheid vanzelf ooit weer op een aanvaardbaar niveau zou kunnen terechtkomen. Wat politici in Brussel vooral zorgen baarde was de samenstelling van het Europese werklozenbestand. Terwijl in de VS het grootste deel van de werklozen binnen een half jaar weer aan de slag is, kampt Europa met een snel groeiend leger langdurig werklozen. Een aanzienlijk deel van hen bestaat uit jongeren onder de 25 jaar. Zo dreigen in veel Europese lidstaten hele generaties op te groeien die al bij voorbaat verloren zijn voor de arbeidsmarkt.

Jacques Delors, tot juli 1994 voorzitter van de Europese Commissie, bracht eind 1993 zijn zogeheten Witboek uit met een scala aan maatregelen om het werkloosheidsprobleem in Europa aan te pakken. Maatregelen die de concurrentiekracht van het Europese bedrijfsleven moesten herstellen en vijftien miljoen banen in 2000 op zouden leveren. Delors zette toen ook al in op het terugdringen van de jeugd- en langdurige werkloosheid. Jongeren zouden een garantie op een baan of opleiding moeten krijgen. De Commissievoorzitter verwees voor de kosten van de bestrijding van de werkloosheid naar het Europees Sociaal Fonds ter waarde van veertig miljard ecu.

Hoewel Delors alom lof kreeg toegezwaaid voor de inhoud van het Witboek kwam in de praktijk weinig terecht van zijn aanbevelingen. Landen als Duitsland, Nederland en Groot-Brittannië beschouwden het als hun eigen verantwoordelijkheid om de werkloosheidsproblemen aan te pakken, terwijl landen als Frankrijk, Spanje en Italië zich vooral druk maakten over hun kansen om aan te mogen sluiten bij de nieuw te vormen Economische en Monetaire Unie (EMU).

Nu de EMU-criteria voor de meeste lidstaten binnen handbereik lijken, laait de discussie over de 18 miljoen werklozen in Europa weer op. Op initiatief van Frankrijk, waar begin dit jaar een socialistische regering aan het bewind kwam, is het 'sociale Europa' prominent op de agenda gezet. Nederland, dat de eerste helft van 1997 als voorzitter fungeerde van de Europese Unie, meende dat al gedaan te hebben door steeds krachtiger te pleiten voor het opnemen van een werkgelegenheidsparagraaf in het in juni gesloten Verdrag van Amsterdam. Dat ging met name de Franse premier Jospin niet ver genoeg. Nog maar net gekozen, pleitte de socialist ervoor om toetreding tot de monetaire unie ook afhankelijk te laten zijn van prestaties op sociaal gebied. Dit naast de bekende concrete eisen zoals een financieringstekort van maximaal drie procent en een staatsschuld die daalt in de richting van zestig procent van het bruto binnenlands product. De EMU is meer dan alleen een munt, vindt Jospin.

Dat was even schrikken voor de Europese staats- en regeringsleiders. Bovendien dreigde de moeizaam tot stand gekomen werkgelegenheidsparagraaf, vol met goede bedoelingen en intenties maar zonder één enkele getalsmatige doelstelling, geheel in de schaduw te vallen van de concrete sociale doelen die Frankrijk aan de EMU wilde hangen. Het liep uiteindelijk allemaal met een sisser af. Jospin nam genoegen met het noemen van werkgelegenheid als een Europese prioriteit en met de afspraak dat tijdens het Luxemburgse voorzitterschap rond dit thema weer een Top zou worden georganiseerd.

Zo was ook De Paragraaf gered, een Zweeds initiatief tijdens het Nederlandse voorzitterschap opgepikt door minister Melkert (Sociale Zaken). De tekst van deze paragraaf over de werkgelegenheid die uiteindelijk in het Verdrag van Amsterdam terechtkwam was al net zo vrijblijvend als de sociale intenties rondom de invoering van de euro waarmee Jospin genoegen nam. Om al te verregaande afspraken was het Melkert nooit te doen geweest. Voor hem (èn Jospin) stond voorop dat iedereen nu eens af moest van de Europese fixatie op financiële criteria. Die kunnen immers niet los worden gezien van sociale aspecten. Economie, euro, belasting en werkgelegenheid hangen veel te nauw met elkaar samen om afzonderlijk afspraken over te kunnen maken.

Dit besef drong zeker sinds 'Amsterdam' bij steeds meer Europese beslissers door. En meer dan dat. Waar in en rond de Eurotop de concrete werkgelegenheidsdoelstellingen nog buiten de deur zijn gehouden, kwamen de Europese Commissie en het Europese Parlement de afgelopen maanden juist met streefcijfers waaraan elke EU-lidstaat zich zou moeten houden. Met de banentop van vandaag en morgen in het vizier wilden ze handen en voeten geven aan Europees werkgelegenheidsbeleid. Commissie en EP hebben de vrijblijvende Amsterdamse werkgelegenheidsparagraaf opgevat als dè aanzet om morgen 'Luxemburg' te kunnen afsluiten met een lijst kwantitatieve doelstellingen voor bijvoorbeeld de bestrijding van de werkloosheid waarmee elke lidstaat zijns weegs zou gaan. Zo zou de werkloosheid in de EU binnen vijf jaar van 11 naar 7 procent moeten worden teruggebracht. Volwassen werklozen moeten binnen één jaar een baan of een opleiding krijgen, werkloze jongeren binnen een half jaar. Het aantal werklozen dat scholing aangeboden krijgt zou moeten stijgen van 10 naar 25 procent. Richtsnoeren worden deze doelstellingen genoemd, niet te verwarren met - bindende - richtlijnen. De Europese Commissie zal er negentien voorstellen.

Zo specifiek hadden de ondertekenaars van de werkgelegenheidsparagraaf het nu ook weer niet bedoeld. Ook Nederland niet. In elke lidstaat verschilt immers de situatie op de arbeidsmarkt, is de redenering, en daar passen geen Brusselse consignes bij. “Met zo'n doelstelling moet jij er werkloosheid bij maken”, grapte minister Zalm (Financiën) in de richting van Melkert. Die beoordeelt, net als de meeste landen, de inspanningen van de Commissie als weinig realistisch. De Europese Commissie zelf overigens ook, want de gedroomde zeven procent werkloosheid is alweer van de agenda afgevoerd. De weerstand van Melkert tegen een uniforme Europese aanpak is wel begrijpelijk. Terwijl in de Nederlandse maatschappij het besef is doorgebroken dat het vinden van een baan in de eerste plaats de verantwoordelijkheid is van de werkzoekende zelf, gelooft men in landen als Frankrijk en Italië nog heilig in de rol van de staat op de arbeidsmarkt. De Italiaanse en Franse plannen om over enkele jaren de 35-urige werkweek verplicht in het hele land in te voeren - zonder teruggang in salaris - staan haaks op de Nederlandse aanpak om per CAO te bekijken of een kortere werkweek mogelijk is.

De geestelijk vader van de richtsnoeren, Commissievoorzitter Santer, zegt dat hij helemaal verkeerd wordt begrepen door de lidstaten. Hij heeft niet Europees werkgelegenheidsbeleid als panacee willen bieden in de plaats van nationaal beleid. Santer wilde louter beklemtonen dat werkgelegenheid niet uitsluitend een nationale zaak is. “Momenteel gaan de lidstaten afzonderlijk van elkaar te werk. Dat is niet afdoende, zo is nu wel aangetoond”, zei Santer deze week.

Om Santer toch zijn zin te geven lijkt een Nederlands voorstel kansrijk om de EU-lidstaten voor zichzelf doelstellingen te laten formuleren op terreinen waar ze zwak staan. Landen die hun zelfverzonnen doelen niet halen moeten bij de Europese Commissie met de billen bloot. Die nationale 'richtsnoeren' zouden de EU-landen kunnen ontlenen aan de prestaties van de drie best presterende landen in Europa. Ondernemers zal deze methode bekend voorkomen, het staat bekend als 'benchmarking'. Zo zou Spanje met zijn dramatisch hoge jeugdwerkloosheidspercentage zich misschien kunnen optrekken aan benchmark Denemarken waar werkloze jongeren verplicht zijn tot scholing. En heeft Nederland met zijn vele langdurig werklozen mogelijk wat aan de Oostenrijks 'Arbeitsstiftungen', stichtingen waarmee slachtoffers van bijvoorbeeld industriële herstructurering van oud naar nieuw werk worden geleid.

Als de banentop morgen bij dergelijke afspraken stokt, kan niet bepaald van een doorbraak worden gesproken, maar eerder van een rituele bijeenkomst. Temeer daar het onderwerp 'sancties' wegens het niet halen van doelstellingen altijd onbesproken is gebleven. Doordat het begrip 'sociaal beleid' steeds in het vage is gebleven, en de werkgelegenheidsparagraaf ook, kiezen de EU-lidstaten nu eieren voor hun geld; ze willen zich niet aan iets binden waarvan ze de reikwijdte en betekenis voor hun nationale autonomie niet kunnen overzien. Zelfs het minst vergaande voorstel dat op de agenda staat lijkt het daarom niet te gaan halen. Het is het plan waarmee het de lidstaten vrijblijvend mogelijk wordt gemaakt de BTW op arbeidsintensief werk te verlagen. “De top is geen succes als de lage BTW niet wordt binnengehaald”, zei Melkert vorige maand. Het maximaal haalbare lijkt evenwel een driejarig experiment onder uitsluitend schoen- en fietsenmakers. Daardoor dreigt binnen de familie Melkert een afgang voor de bewindsman. De kapperszoon had zijn vader een laag BTW-tarief voor het arbeidsintensieve knippen van haren in het vooruitzicht gesteld.

    • Marcella Breedeveld
    • Robert Giebels