Verdrag van Amsterdam is geen 'mager' verdragje

Op 2 oktober is tijdens een sobere plechtigheid in het Paleis op de Dam het Verdrag van Amsterdam ondertekend. Het woord is nu aan de nationale parlementen, die het Verdrag moeten ratificeren. Het Europees Parlement heeft die bevoegdheid niet. Toch wijdt het deze week in Straatsburg een debat aan het Verdrag. Na de Europese Top in Amsterdam werd er nog schouderophalend op gereageerd. Het zou maar een 'mager' verdragje zijn. Maar de gevolgen mogen niet onderschat worden.

Het Verdrag borduurt voort op de oude gedachte van een verenigd Europa en de daarmee gepaard gaande uitholling van nationale bevoegdheden. Volgens de taal van de Europese verdragen moet Amsterdam bijdragen aan de 'totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa'. Eerdere verdragen zoals het Verdrag van Rome, of het Verdrag van Maastricht waren zonder twijfel van grotere betekenis. Maar de ervaring leert dat kleine stapjes in het Europese integratieproces onvoorziene grote gevolgen voor lidstaten kunnen hebben. Het Verdrag van Amsterdam bevat verschillende nieuwe elementen die de bevoegheden van het Europese bestuur vergroten en de bewegingsruimte van de lidstaten beperken.

Op het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB) worden bijvoorbeeld een aantal wijzigingen doorgevoerd die een zelfstandige afweging door de lidstaten in de toekomst moeilijk maken. Het Verdrag brengt een gemeenschappelijke defensie een stuk dichter bij dan in Maastricht. In plaats van de opmerking dat een gemeenschappelijk beleid van de Unie 'mettertijd tot een gemeenschappelijke defensie zou kunnen leiden' stelt het Verdrag nu dat bij het beleid van de Unie 'de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid' is inbegrepen. Bovendien kan de Europese Raad daartoe nu zelfstandig besluiten. Een verdragswijziging is daarvoor niet meer nodig.

Het supranationale karakter van het GBVB wordt ook versterkt door vergroting van de mogelijkheid om met meerderheid van stemmen te besluiten. Voor vaststelling van de algemene beginselen en gemeenschappelije strategieën van het GBVB blijft unanimiteit vereist, maar voor gemeenschappelijke acties en standpunten is dat niet meer nodig. Door de onduidelijkheid over het verschil tussen strategieën en acties is dit beslist geen garantie voor het behoud van de zelfstandigheid van de lidstaten. Net zo min als de instelling van een Europese 'hoge vertegenwoordiger' voor het GBVB dat is.

Een ander voorbeeld van de uitholling van de zelfstandigheid van de lidstaten door het nieuwe Verdrag is de in het Verdrag van Amsterdam overeengekomen communautarisering van het asiel-, visum- en immigratiebeleid. Weliswaar zal hierover pas na vijf jaar een definitieve beslissing worden genomen, maar door de verdwijning van de grenzen in de Europese Unie zal de druk op de lidstaten groot worden om allerlei 'flankerende' Europese maatregelen op het gebied van politie, justitie en strafrecht te accepteren. Een door de Europese Commissie geïnitieerd justitieel beleid is binnen handbereik gekomen.

Opmerkelijk is ook dat de Europese Verdragen steeds meer 'grondwetachtige' trekken krijgen. Eén van de eerste verdragbepalingen is de toevoeging dat de Unie “is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, en de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben”. Daarnaast introduceert Amsterdam een bepaling op grond waarvan de Raad maatregelen kan nemen “om discriminatie op grond van geslacht, raciale of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden en wordt de bevordering van de gelijkheid van mannen en vrouwen expliciet als doelstelling toegevoegd.”

Hoewel hier op het eerste gezicht niets op tegen lijkt te zijn, betekent de opname van dit soort rechten een impuls voor de verdere ontwikkeling van de Europese Unie in de richting van een bovennationale staat. In de praktijk zal de uitwerking van de nieuwe 'Europese rechten' door het onduidelijke en vage karakter ervan aan het initiatief en de interpretatie van het Europese Hof van Justitie worden overgelaten. Uit diens arresten blijkt dat het Hof een extensieve interpretatie niet schuwt. De invloedrijke rol die het Hof van oudsher speelt bij de uitbouw van de Europese bevoegdheden wordt nu door de nieuwe bepalingen versterkt. Misschien is die verschuiving van invloed naar het Hof toe wel de meest verstrekkende verandering uit het Verdrag.

Alleen al op grond van deze punten is de conclusie onhoudbaar dat er 'niets' in het Verdrag van Amsterdam zou staan. De nieuwe taken van de Unie op terreinen als werkgelegenheid en sociaal beleid, de verder uitgebreide bevoegdheden van het EP en de algemene uitbreiding van de meerderheidsbesluitvorming hebben we dan nog buiten beschouwing gelaten. Dit terwijl het de vraag is of het met het oog op de veranderde kaart van Europa nog mogelijk is om vast te houden aan het oude federale Europese model. Aan hen die menen dat het Verdrag van Amsterdam zonder problemen geratificeerd kan worden, adviseren wij dan ook de consequenties van dit Verdrag nog eens kritisch te bezien.