Ook de overheid moet zich aan de rechtsregels houden; De rechter verplichtte Amsterdam om bijstand te geven, omdat dit zo geregeld was

Geen rechter in Nederland zal ontkennen dat de politiek en het bestuur bevoegdheden hebben waar geen rechter aan mag komen. Bestuursrechters Dick Allewijn en Alex Brenninkmeijer leggen uit waarom de recente kritiek op politiek gevoelige rechtspraak onterecht is.

Kort nadat Herman Wigbold in NRC Handelsblad van 4 november de taakvervulling door de rechter ter discussie heeft gesteld, zijn provinciale en gemeentelijke bestuurders onder leiding van commissaris van de koningin Van Kemenade met verstrekkende voorstellen gekomen om de rechterlijke beoordeling van bestuurshandelingen te beperken. Vast thema in dit soort standpunten is dat het 'primaat' van de politiek zou worden geschonden door de rechter, die op de stoel van het bestuur is gaan zitten.

Dit vraagt om een een publiek debat over de rol van de rechter in ons staatsbestel. Net als ieder ander instituut mag de rechtspleging worden blootgesteld aan kritiek. De habitus van de rechter lijkt daarbij echter wel eens op die van de sfinx: hij spreekt zich uit bij vonnis, arrest of uitspraak, maar grijpt niet naar de microfoon en voert ook niet zo snel de pen. Terecht wordt van hem gevraagd zich publiek te verantwoorden.

Inderdaad lijkt het er soms op, dat de rechter het primaat van de politiek schendt. Zo leek het ook in de Antilliaanse rijst-zaak, die Wigbold noemt. Aan die zaak is in elk geval te zien dat de rechter soms om een oordeel wordt gevraagd in kwesties die politiek gevoelig liggen. De waardering van rechterlijke uitspraken in dat soort zaken vraagt om nauwkeurigheid.

Maar in de rijst-zaak is de rechter nu juist niet op de stoel van de politiek gaan zitten. Hij heeft in deze zaak een geschil bevroren, om de relevante vraag aan het bevoegde Europese Hof van Justitie voor te leggen. De vraag die deze zaak beheerst is, of het 'vergrendelingsmechanisme' van artikel 131 en volgende van het EG-verdrag de Europese Raad bindt bij het besluit de importen uit de Antillen te beperken. Dat is een rechtsvraag en geen politieke vraag - al is het wel een rechtsvraag met een politieke relevantie.

Van Kemenade cum suis noemen in hun rapport, anders dan Wigbold, geen concrete voorbeelden waarin de rechter over de schreef zou zijn gegaan. Het zou echter jammer zijn als de discussie over 'het primaat van de politiek' daardoor zou blijven steken in sweeping statements. Geen rechter in Nederland zal ontkennen dat de politieke en bestuurlijke organen in Nederland, de EG en de EU eigen bevoegdheden hebben, waar de rechter in de kern genomen niet aan mag komen. Als de Amsterdamse rechtbankpresident het gemeentebestuur verplicht om door middel van bijzondere bijstand een huurschuld te delgen, zoals Wigbold in zijn stuk beschrijft, dan houdt zij daarbij dat gemeentebestuur aan zijn eigen beleid. Het lijdt geen enkele twijfel dat B en W, gecontroleerd door de raad, dat beleid mogen aanscherpen.

Aangescherpt beleid wordt door de rechter steeds als een gegeven aanvaard. Sinds 'de politiek' besloot voortaan alleen maar WAO-uitkeringen toe te kennen aan verzekerden met een harde, objectiveerbare diagnose, geldt dat uitgangspunt in iedere rechtszaak over een WAO-uitkering. En als 'de politiek' besluit om alleen 'witte illegalen' te legaliseren die ten minste zes jaar gewerkt hebben, keurt de rechter de uitzetting van een vreemdeling met een arbeidsverleden van 5 jaar en 11 maanden goed, ook al rijst in diezelfde politiek twijfel over de redelijkheid van de getrokken grens.

Het is niet moeilijk aan de actualiteit voorbeelden te ontlenen, waarin de overheid op het randje van het recht manoeuvreert en toch van de rechter het voordeel van de twijfel krijgt. Neem het besluit van de staatssecretaris van Justitie om de speciale bescherming van asielzoekers uit Iran op te heffen. Dat is door de rechter aanvaard. En kort geleden vroeg VVD-leider Bolkestein om een 'soepele toepassing' van de wettelijke geluidsnormering rond Schiphol. Premier Kok reageerde gebeten, en zei dat het niet aangaat om op te roepen de wet te overtreden. Enkele weken later bleek de kwestie van schending van de wet prettig te zijn geregeld: schending van de kersverse wettelijke geluidsnormering wordt gedoogd. De rechter liet ook hier deze oplossing in stand.

Het gedogen, het soepel omgaan met bestaande regels, vormt juridisch riskant gedrag. Een geloofwaardig openbaar bestuur staat of valt immers met het stellen en handhaven van rechtsregels. Niet zelden echter vallen politici en bestuurders voor de verlokkingen van de onrechtmatigheid. Zie de recente noodkreet van scheidend milieuofficier Fransen: hoe het milieurecht geloofwaardig te handhaven als de overheid zelf de normen welbewust met voeten treedt en zich boven de wet plaatst?

De IRT-enquête heeft aangetoond dat het onrechtmatig handelen van de overheid, te weten politie en justitie, zeer verreikend is geweest. De rechter kreeg daarbij het verwijt dat hij onrechtmatige opsporingsmethoden te vaak door de vingers heeft gezien. Het tegendeel dus van het 'emancipatoir strafrecht' waarover Wigbold schrijft.

Ook het gedogen van koffieshops is een concept dat niet door de rechter, maar door 'de politiek' is bedacht. Niettemin kreeg de rechter hier de zwartepiet toebedeeld toen bleek dat een uitgeschreven gedoogbeleid een bescherming voor koffieshophouders met zich meebracht tegen onzorgvuldige en willekeurige bedrijfssluitingen. Ten onrechte overigens, want onderzoek heeft inmiddels uitgewezen dat gemeentebesturen adequate juridische middelen hebben om zonder kritiek van de rechter de samenleving te wapenen tegen drugsoverlast.

Bestuurders erkennen inmiddels dat het probleem waar het hier om gaat vaak schuilt in een matige juridische vormgeving van hun handelen. De Werkgroep Van Kemenade pleit dan ook terecht voor maatregelen om de juridische functie in het bestuur te versterken.

Politici en bestuurders hebben een eigen taak in het staatsbestel. Net als de rechter. Het recht geeft de overheid bevoegdheden in handen om beleid dwingend op te leggen. Maar tegelijkertijd begrenst het die bevoegdheden. De rechter handhaaft het recht. De politicus of bestuurder die betoogt dat de rechter de politieke of bestuurlijke taak doorkruist, mag verantwoording gevraagd worden over zijn eigen trouw aan de wet- en regelgeving in het bestuur en beleid. Net zoals aan de rechter verantwoording mag worden gevraagd voor zijn trouw aan wet- en regelgeving bij zijn oordeelsvorming. Zo zijn de rollen in de rechtsstaat verdeeld.

Vaak is het probleem dat bestuurders de juridische randvoorwaarden voor hun activiteiten als te knellend ervaren. Vanuit die gezichtshoek is het begrijpelijk dat Van Kemenade en de zijnen de rechterlijke toetsing als een lastige verstoring van effectief bestuur willen beperken.

Burgers die door het bestuur in hun belangen worden getroffen, zullen daar anders over denken. De burger figureert bij Van Kemenade cum suis slechts als de dwarsligger, die heilzame bestuurlijke plannen frustreert door procedure op procedure te stapelen. In veruit de meeste gevallen maken burgers echter volkomen te goeder trouw gebruik van hun grondrecht om overheidshandelen ter toetsing aan de rechter voor te leggen.

Bij dit alles komt, dat Nederland met de Algemene Wet Bestuursrecht nu eindelijk voldoet aan de maatstaven die internationaal gelden voor een eerlijk proces. Burgers hebben recht op een zitting, ze hebben er recht op hun stellingen zonodig te bewijzen, en hebben recht op toetsing door de rechter van 'the merits of the matter'. Het pleidooi van Van Kemenade om aan deze rechten te tornen overtuigt dan ook niet. Misschien is het beter als rechters en bestuurders nog eens om tafel gaan zitten om meer begrip voor elkaars taak te krijgen.

    • Alex Brenninkmeijer
    • Dick Allewijn