Geef koningin meer invloed

Moet de invloed van de koningin worden teruggebracht? Beslist niet, vindt F.R. Ankersmit. De koningin zou een juist deskundig administratief apparaat moeten krijgen, zodat ze de bewindslieden beter kan adviseren. Anders blijft de Nederlandse staat een Augias-stal.

De jongerenvereniging van de VVD heeft onlangs voorgesteld om de koningin voortaan iedere invloed bij de kabinetsformatie te onthouden omdat die strijdig zou zijn met de democratische controle. Men moet wel van mening zijn dat de utopie vrijwel gerealiseerd is en dat wij leven in een samenleving zonder problemen van enige urgentie, om zich over dit soort zaken op te kunnen winden. Sinds de crisis rond het kabinet-Van Heemskerk (midden jaren 1860), zijn de verhoudingen tussen koning en parlement in grote lijnen vastgelegd en de speelruimte die de koning nu nog heeft, is in de praktijk eerder een winst dan een nadeel gebleken.

Veel ernstiger is op dit moment het disfunctioneren van de staat. Door de economische euforie van de laatste jaren hoort men daarover de laatste jaren wellicht weinig klachten, maar het probleem is eerder groter dan kleiner geworden. Denk maar aan de kapitale blunders van Buitenlandse Zaken inzake de democratisering van de EU, aan de door Defensie over ons gebrachte schande van Srebrenica, het falen van Justitie in het algemeen en inzake de IRT-affaire in het bijzonder, de heerschappij van de politiebonden, de stammenoorlogen op het ministerie van Landbouw, het verprutsen van het onderwijs, de rampen met de WAO, of aan het feit dat de financiële verslaggeving van vrijwel alle departmenten ondeugdelijk is. Ons probleem is niet de macht van de koning, maar een chaotische, autistische, klungelende, breinloze en hardleerse staat - een staat die zowel teveel van weinig dingen, als te weinig van veel dingen afweet om nog tot zinvol politiek handelen in staat te zijn. En, zoals België en Italië tonen, helaas kan het allemaal nog erger worden.

Het zou primitief en contra-productief zijn om onze politici of ambtenaren hiervoor verantwoordelijk te stellen. Zij zijn evenzeer de slachtoffers van het bestuurlijk falen als de burgers. De verklaring voor het falen ligt in de aard van ons politieke systeem, dat van de representatieve democratie. Dit voortreffelijkste van alle politieke systemen wist, en weet, dankzij de politieke representatie politieke problemen succesvoller op te lossen dan enig ander politiek systeem, zoals wij sinds het mislukken van de recente experimenten met het referendum weten.

Een creatieve oplossing van politieke problemen wordt pas mogelijk dankzij, en binnen het mechanisme van de politieke representatie. Maar met één belangrijke uitzondering: de problemen die zich binnen de staat zelf voordoen. De staat representeert immers de bevolking maar niet zichzelf - zo kan ook een schilderij wel een persoon of landschap representeren maar niet zichzelf. De representatieve democratie plaatst de staat zèlf in een 'politieke quarantaine', waardoor hij nauwelijks inzet van het politieke debat kan worden. Dat is dan ook de reden waarom de omvang en het (dis-)functioneren van de staat zo moeilijk op de politieke agenda te krijgen zijn.

De democratische staat heeft een quasi-ingebouwde neiging om te verworden tot een bestuurlijke Augias-stal. En wie hier iets aan wil doen, heeft niets aan suggesties van commissies voor de hervorming van de rijksdienst waaraan de namen van Vonhoff, Deetman of Tjeenk Willink verbonden zijn, hoe juist en waardevol die ook zijn. Deze verdwijnen in een la waar ze nooit meer uitkomen.

Het gaat erom een zelf-reinigend vermogen in het staatsapparaat zèlf in te bouwen. Het systeem van de representatieve democratie zoals die op het Continent van Europa heeft vorm gekregen is aan het begin van de negentiende eeuw uitgedacht door theoretici als Benjamin Constant (1767 - 1830). Ook Constant hield zich al bezig met het disfunctioneren van de staat, al zag hij de oorzaken daarvan vooral in conflicten tussen de drie staatsmachten die Montesquieu onderscheiden had. Ter bestrijding van dat disfunctioneren kende Constant aan de koning de bevoegdheid toe om te arbitreren in dit soort conflicten. In onderscheid van de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht duidde hij die bevoegdheid aan als een 'pouvoir neutre'.

Een dergelijke bevoegdheid kan vanzelfsprekend nu niet meer aan de koning worden toegekend. Het principe van de ministeriële verantwoordelijkheid verbiedt iedere stap in die richting. Maar misschien zit er toch iets in Constant's suggestie dat de moeite van het overdenken waard is.

We moeten ons realiseren dat wij, als burger de staat als het ware uitsluitend 'van buitenaf' bezien. Hetzelfde geldt voor de volksvertegenwoordiging, voor zover die een representatie van het electoraat, en niet van de staat is. Voor de politieke leiding is de staat of het departement een bureaucratisch instrument waarvan zij gedurende de periode van hun bewind, om zo te zeggen, slechts het politieke 'vruchtgebruik' hebben en dat zij daarna intact aan hun opvolger over moeten dragen. De departementsambtenaren, tenslotte, bezien staat en departement vooral als hun werkkring en die zij, als zodanig niet ter discussie zullen kunnen of willen stellen.

Er is, kortom, in de representatieve democratie niemand die de staat nog 'van binnenuit' zien kan - zoals men dat nog wel kon zeggen van de absolute monarch van voor 1789. De enige voor wie dit tot op zekere hoogte nog wel geldt, is de koning. Zijn positionering in ons politieke systeem herinnert nog het meeste aan die van de absolute monarch van voor 1789. Uit zijn perspectief komen en gaan de ministers. Boven de partijen kan hij de fricties en bestuurlijke onvolkomenheden binnen de staat met de vereiste afstandelijkheid bezien. En gezien zijn vaak lange ervaring kan hij met zinvolle voorstellen komen.

Tegen die achtergrond dringt zich de vraag op in hoeverre het koningschap gebruikt kan worden voor het schoonhouden van de bestuurlijke Augias-stal waarin de democratische staat dreigt te ontaarden. Vanzelfsprekend moet men tegemoet komen aan de staatsrechtelijke bezwaren die hiertegen zijn in te brengen. Maar binnen de constitutionele monarchie heeft de koning al het recht om geïnformeerd te worden en de bewindslieden te adviseren. Hem zou een administratief apparaat ter beschikking gesteld kunnen worden waardoor hij van deze beide rechten optimaal gebruik kan maken. Ook zou men de bewindslieden kunnen verplichten aan de koning met zekere regelmaat verslag uit te brengen over de beslissingen die zijn genomen op basis van de door dit ambtelijk apparaat vervaardigde rapporten en adviezen.

Vanzelfsprekend blijft de ministeriële verantwoordelijkheid onverkort gelden voor dergelijke beslissingen. Een dergelijke constructie blijft binnen de bestaande constitutionele grenzen.

Een experiment in deze richting zou zinvol kunnen zijn. Mocht dat slagen dan kan een constitutionele verankering later altijd nog overwogen worden. Een koppeling van het apparaat aan de Raad van State ligt dan het meest voor de hand.

    • F.R. Ankersmit
    • Theoretische Geschiedenis in Groningen