De beurswereld schiet zelf tekort; Vergunningen sluiten misbruik nog niet uit

De uitweg die de beurs begin 1988, bij de overname van Audet koos, moet de toenmalige directie-voorzitter van Staal Bankiers in het verkeerde keelgat zijn geschoten: “Het beursbestuur zou nu eigenlijk onder overheidstoezicht moeten worden gesteld.” De bank voelde zich in haar belangen geschaad door de beurs, die toen nog georganiseerd was als de Vereniging voor de Effectenhandel, en stapte naar de rechter.

Een lid van de beursvereniging versus de vereniging. Het tekende de verruwing in het financiële establishment: eigen belang (lees: geld) gaat voor traditie. Het was het begin van het einde van de traditionele structuur van de beurs.

Dit jaar is de Amsterdamse beurs van een vereniging in een commercieel bedrijf veranderd dat geld wil verdienen met de exploitatie van een effecten- en optiebeurs. Het toezicht op de handel, dat vroeger binnen de besloten kring van de vereniging werd uitgeoefend, is in handen gegeven van de onafhankelijke Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE). En dat is zelf ook weer een groeiend bedrijf. Dit jaar zal de STE zijn personeelsbestand verdubbelen naar 60 medewerkers. Deze suprematie is het gevolg van het bankroet van twee effectenkantoren, het ontoereikend toezicht van de beurs, en het daardoor gerezen politieke inzicht dat de grote maatschappelijke belangen van de kapitaalmarkt onafhankelijk toezicht vereisen. De beurs is te belangrijk om het aan de beurs zelf over te laten.

Maar nu heeft 'Beursgate' de afgelopen dagen voor een kenmerkende reflex bij politici en controleurs gezorgd. Meer regels, harde straffen, de rotte appels uit de mand verwijderen, dat is de teneur van het financieel volksgericht in wording. De president van de beurzenorganisatie AEX, G. Möller, herhaalde afgelopen vrijdag in deze krant zijn pleidooi voor een systeem van vergunningen op de financiële markten. Op die manier zouden individuele handelaren met een bont vlekje aangepakt kunnen worden.

Tien maanden geleden, toen Möller dit voorstel lanceerde, waren de reacties van de twee meest betrokken toezichthouders, de STE en de Nederlandsche Bank, heel zuinig. Maar nu zien de regeringspartijen PvdA en D66 er wel iets in. VVD-voorman Bolkestein riep zaterdag op om meer financiële middelen vrij te maken voor het beurstoezicht. En minister Zalm claimt met Beursgate zelfs een succes voor het paarse kabinetsbeleid.

Deze opwinding steekt schril af tegen de verbrokkelde aandacht die Den Haag voor beursfraude aan de dag heeft gelegd. Bij het openbaar ministerie was het tot twee jaar geleden een komen en gaan van officieren van justitie die beursfraude in hun portefeuille hadden. En de uitbreiding van de Economische Controledienst verliep uiterst traag. De STE wacht nog steeds op de toegezegde wetswijziging waardoor 'lichtere' vergrijpen ter beurze kunnen worden afgehandeld.

In plaats van een nieuw wetsontwerp en gedetailleerde voorschriften voor code-rekeningen, ligt het meer voor de hand om de bestaande regels effectiever toe te passen. De STE heeft inmiddels ruime bevoegdheden voor toezicht op beurspartijen en voor opsporing van beursfraude. Waar de beurs en de STE in tekortgeschoten zijn, is het daadkrachtig gebruik van de mogelijkheden die de wet biedt.

De mens mag de zwakste schakel zijn in de keten van controles die malversaties moeten voorkomen, in Amsterdam leek de mens ook de zwakste schakel in de keten van opsporing en straf. De beursvereniging faalde in de ordehandhaving in eigen kring. Achteraf zeggen sommigen dat de hoofdverdachte in Beursgate in 1993 niet zo gemakkelijk had mogen overstappen van het ene effectenkantoor, waar hij was ontslagen, naar een directiepost bij een nieuwe broodheer. Maar de beurs had toen een veto kunnen uitspreken. Bij de twee failliet gegane effectenkantoren had een indringender toetsing van directieleden erger kunnen voorkomen.

Een persoonlijk vergunningensysteem voor financiële dienstverleners, zoals Möller voorstelt, bestaat al in Amerika en het Verenigd Koninkrijk. Invoering daarvan in Nederland heeft, nog afgezien van de kosten, alleen zin als de fouten die de oude beursvereniging bij de toetsing van personen maakte, niet worden herhaald. De Amerikaanse ervaring leert dat beursfraude onuitroeibaar is. In Amerika hebben in de jaren tachtig een aantal succesvolle zaken de aandacht getrokken, maar of de Nederlandse justitie dezelfde opsporingsmethodes (met een undercover informant) wil en kan gebruiken is twijfelachtig.

Er kan wel wat worden gedaan: bij voorbeeld het tijdsverschil minimaliseren tussen het ontstaan van vertrouwelijke informatie (hogere winst, overname) en de verplichte publicatie daarvan. De verplichting om elk kwartaal winstcijfers te rapporteren, waar de Nederlandse beurs tot nu toe nooit aan wilde, komt daaraan tegemoet. Nu houdt de beurs nog controle op de directe publicatie van koersgevoelige informatie door bedrijven. Als nieuwe commerciële organisatie heeft de beurs er weinig belang bij om de beursgenoteerde bedrijven die indirect voor de handel zorgen tegen zich in het harnas te jagen. De STE zou deze politietaak moeten overnemen en bedrijven die in gebreke blijven moeten kunnen straffen, al is het maar door een publieke reprimande. De beursvereniging was daar vroeger nogal laks in.

Vergunningstelsel of niet, voor een grotere eigen effectiviteit moet de STE snel meer gezag verwerven. De 'beurswaakhond' is zelf ook beschadigd uit de verschillende affaires gekomen. De STE heeft zijn organisatie aangepast en het besturen van de STE is van een taak voor halve dagen nu full-time werk geworden. Maar het ligt voor de hand dat de STE meer mensen recruteert die in de financiële en juridische wereld ervaring hebben opgedaan. Dat kost geld en ook tijd. De kracht van de Amerikaanse beurscommissie ligt niet alleen in zijn formele machtsmiddelen, maar ook uit de (personele) wisselwerking met de financiële partijen en de advocatuur. Die Amerikaanse 'heen en weer' cultuur tussen de private en de publieke sector en een zeker gevoel voor public duty is in Nederland niet zo geworteld.

    • Menno Tamminga