Het minimumloon; Anatomie van een verkiezingsthema

Het lijkt erop dat het minimumloon hèt verkiezingsthema gaat worden. Het is in ieder geval ongeveer het enige waar links en rechts in het paarse kabinet over oneens zijn. Waar gaat de onenigheid over? Zijn het reële geschilpunten? Of ligt de crux van het probleem uiteindelijk in de lang verwachte belastinghervorming?

Wat de Vermogensaanwasdeling was, is bijna iedereen vergeten, maar het minimumloon blijkt in de politieke jungle een taaie overlever. Even zag het ernaar uit dat ook het minimumloon van de politieke agenda was verdwenen onder wat het CDA de 'paarse deken' noemt. In de campagnes voor de Tweede-Kamerverkiezingen van volgend jaar mei blijkt het minimumloon echter terug van nooit weg geweest.

Twintig jaar na de polarisatie tussen Den Uyl en Wiegel lijkt het minimumloon zelfs nog een van de weinige onderwerpen die de klassieke tegenstelling tussen PvdA en VVD kunnen blootleggen. Het minimumloon is het prisma waaronder de paarse coalitie van PvdA, VVD en D66 weer uiteenvalt in rood en blauw. “Het minimumloon is een verkiezingsthema. Nu de partijen het over zoveel dingen eens zijn, is dit een van de weinige zaken waarover werkelijk verschil van mening bestaat”, meent beleidsmedewerker T. Schoenmaeckers van het VNO.

Bij de laatste behandeling van de kabinetsbegroting in de Kamer, dat gezien kan worden als het startschot voor de verkiezingsstrijd, kwam dat al aan het licht. PvdA-fractievoorzitter Wallage gooide de knuppel maar weer eens in het hoenderhok met een pleidooi voor een verhoging van het minimumloon. Zijn opponent VVD-leider Bolkestein stelde een verlaging van het minimumloon met 30 procent voor. De verlaging van de VVD staat voor een ferme aanpak van de werkloosheid. De verhoging van PvdA voor een 'sociaal gezicht'.

Ook in de verkiezingsprogramma's gebruiken de partijen het minimumloon om het eigen profiel wat aan te scherpen. Bij D66 is minister Wijers' (Economische Zaken) wens tot verlaging niet gehonoreerd. “Wij willen het minimumloon handhaven”, zo verklaarde D66-fractievoorzitter Wolffensperger, “stijgend op de wijze zoals dat nu gebeurt.” Ook het CDA sprak zich duidelijk uit: “Aan het minimumloon wordt niet getornd”, zei fractievoorzitter De Hoop Scheffer en dat past in de poging een zorgzaam imago te kweken, nadat de harde lijn de partij in 1994 noodlottig werd.

Deze soms vertrouwde politieke reflexen benemen het zicht op de kern van het economische probleem, dat tegelijkertijd een groot maatschappelijk probleem is: het leger van laaggeschoolde werklozen. Onderzoeksbureaus, organisatie-adviseurs, sociale partners, ministeries en interdepartementale werkgroepen hebben zich net als politici gebogen over de aanpak van de werkloosheid, waarbij het minimumloon geregeld opduikt. Een rondgang langs werkgeversorganisaties, een vakbond, een wetenschapper en een fast food-keten leert echter dat het minimumloon mythische trekken heeft en voor veel verwarring zorgt.

Wat is het minimumloon? Sinds februari 1969 kent Nederland de Wet Minimumloon (Frankrijk pas sinds 1981), waarbij de overheid bepaalt hoeveel elke werknemer vanaf 23 jaar bruto minimaal moet verdienen. Voor werkenden jonger dan 23 jaar bestaat het minimumjeugdloon. Het minimumloon is bedoeld om ook de laagstbetaalden een zekere welvaart te garanderen door ze van een minimale beloning te verzekeren - een belangrijke bouwsteen van de naoorlogse verzorgingsstaat. Uitgangspunt is dat het minimumloon de ontwikkeling van de overige lonen volgt. Sinds 1969, toen het loon op 585 gulden bruto per maand lag, is daar evenwel regelmatig van afgeweken, zowel ten nadele als ten voordele van de 'minimumloners'.

Volgens hoogleraar arbeidseconomie, C. Teulings van de Universiteit van Amsterdam geldt 'ten nadele' sinds begin jaren tachtig. “Toen is het minimumloon losgekoppeld van de contractlonen; dat zie je ook, want het minimumloon is in guldens nu maar iets meer dan het was in 1982.” Het huidige minimummaandloon is 2.243,80 gulden, in 1982 bedroeg het 2.028 gulden. In dezelfde periode is het modale maandloon gestegen van 3.000 naar 4.250 gulden.

Wie hebben het minimumloon? In Nederland ongeveer vier procent van de beroepsbevolking, minder dan in de Verenigde Staten (5 procent), Frankrijk (9 procent) of Luxemburg (10 procent). Vrouwen, jongeren (met minimumjeugdloon) en allochtonen zijn oververtegenwoordigd, net als sommige sectoren zoals de detailhandel en de schoonmaakbranche. Verder is het minimumloon vooral populair onder werkgevers van vrouwelijke deeltijdwerkers. Mannelijke minimumloners werken in meerderheid full time. “In deze sectoren vormt het minimumloon duidelijk een loonbodem”, constateert VNO-NCW-medewerker J. Klaver.

Waarom staat de hoogte van het minimumloon van tijd tot tijd ter discussie? In wezen is het onbehagen hierover in de Kamerbankjes niet veel anders dan aan de borreltafel of aan de bureaus van organisatie-adviseurs. Nederland kent officieel ongeveer 250.000 laaggeschoolde werklozen, terwijl er volgens deskundigen ook nog eens vele verborgen werklozen zijn. De hoge loonkosten in Nederland hebben het bedrijfsleven gedwongen om veel efficiënter te produceren en dat is in de jaren tachtig vooral gebeurd door mensen met een lagere productiviteit uit het arbeidsproces te stoten. Het VNO-NCW geeft daarbij de schuld vooral aan het kabinet-Den Uyl, dat in de jaren zeventig het minimumloon heeft verhoogd en “zo een bom heeft gelegd onder de verzorgingsstaat”. Volgens de werkgeversorganisatie zijn daardoor “eenvoudige banen als herfstbladeren van de boom gewaaid”.

Tegelijkertijd bestaat het idee dat dezelfde werklozen eenvoudig doch maatschappelijk zeer nuttig werk zouden kunnen verrichten, met name voor mensen die niet veel tijd hebben, zoals tweeverdieners. Te denken valt aan hoveniers, strijkservice, boodschappendiensten, kinderoppas en reparaties aan huis. Op grond van de omvang van het zwarte circuit, het doe-het-zelven en marktonderzoeken wordt de potentiële markt voor eenvoudig werk geschat op 250.000 tot 325.000 arbeidsjaren.

Dat wil zeggen als de diensten niet meer dan 15 gulden per uur kosten, want dat is ongeveer de prijs die nu in het informele circuit wordt betaald. Een 23-jarige werknemer met het minimumloon kost echter zo'n 28 gulden per uur, en in de praktijk al gauw 35 gulden. De bruto loonkosten voor laaggeschoolde arbeid moeten dus omlaag.

Verschillen de politieke partijen daarover van mening? Nee, de politieke partijen zijn het daarover allang eens. Inmiddels bestaat er ook een regeling, waarbij werkgevers een toeslag krijgen bij het in dienst nemen van een laaggeschoolde werknemer: de zogeheten Specifieke Afdrachtkorting (SPAK). Voor een langdurig werkloze die in dienst wordt genomen is de toeslag nog groter in de vorm van een SPAK-plus waardoor de loonkosten voor de werkgever nihil zijn. De PvdA heeft in het verkiezingsprogramma een verlaging van de loonkosten naar nul voor àlle laagbetaalden opgenomen. Het FNV vindt daarentegen dat er nu al genoeg wordt gedaan om de loonkosten omlaag te krijgen.

Wat maakt de discussie dan zo ingewikkeld? De discussie over het laagste loon is juist in Nederland zo gecompliceerd omdat het minimumloon twee functies heeft. Het minimumloon is oorspronkelijk de verzekering van een bepaald inkomen. Daarnaast is het laagste loon gekoppeld aan het sociaal minimum. Daardoor fungeert het minimumloon als rekeneenheid voor de sociale zekerheid - alle uitkeringen zijn in een percentage van het minimumloon uitgedrukt. “Als we het over mochten doen, zouden we die koppeling niet meer maken”, zegt directeur Van Popta van de werkgeversorganisatie van het midden- en kleinbedrijf MKB-Nederland.

Ook Bolkestein bepleitte tijdens de algemene beschouwingen het loskoppelen van de arbeidsmarktfunctie van het sociaal minimum. Immers, van een verhoging van het minimumloon gaat geen enkele incentive uit als de uitkeringen meestijgen. Die stimulans om uit de uitkering te stappen en werk te aanvaarden ontbreekt nu ook al in veel gevallen, omdat uitkeringsgerechtigden op zoveel inkomensondersteuning kunnen rekenen (zoals de huursubsidie en de kwijtschelding van de lokale lasten) dat ze er op achteruit zouden gaan als ze werk zouden aanvaarden. Om werklozen te prikkelen zouden werkenden via de fiscus een toeslag moeten krijgen die voor niet-werkenden achterwege blijft.

Waarover bestaat dan wel verschil van mening? Volgens VNO-NCW bewijzen de SPAK en de loonmatiging (“een ware banenmachine”) dat er een politieke consensus bestaat, namelijk dat verlaging van de kosten leidt tot meer werkgelegenheid. Net als de VVD vinden de werkgevers nu de tijd rijp om ook het minimumloon te verlagen dan wel af te schaffen, zodat door middel van vraag en aanbod op de markt kan worden bepaald aan welke arbeid behoefte is voor welke prijs. Andere politieke partijen zien dat als een afbraak van de verzorgingsstaat, net als het FNV en MKB Nederland, zonder dat het veel banen oplevert.

Levert een verlaging van het minimumloon dan geen banen op? Jawel, zegt het VNO, een verlaging van het minimumloon voor 23-jarigen met 30 procent betekent dat de witte uurprijs 22 gulden wordt, hoger dan de zwarte prijs maar met de voordelen van kwaliteit. Dat leidt tot 17.000 à 60.000 banen als tegelijkertijd de loonschalen worden verlaagd. Ook moet er een einde komen aan “de terughoudendheid om dit soort werk voor je te laten doen, want de schaamte daarvoor betekent dat we eigenlijk vinden dat het werk van de liftboy minderwaardig is”.

Nee, zegt het FNV, een verlaging heeft geen positieve effecten voor de werkgelegenheid. Bedrijven die vaak genoemd worden als scheppers van eenvoudige banen zoals Ahold (Albert Heijn) en McDonald's (zie kader) verwachten evenmin veel heil van een verlaging, omdat zij juist met elkaar in een hevige concurrentiestrijd zijn verwikkeld om jonge arbeidskrachten te verwerven.

Nauwelijks, zegt wetenschapper Teulings - over welk effect ook wordt gesproken, het zal een gering effect zijn: “Uit Amerikaans onderzoek blijkt dat een verhoging van het minimumloon met tien procent leidt tot een daling van de werkgelegenheid onder jongeren van één procent en die vormen maar een klein deel van de totale werkgelegenheid.” Dat onderzoek werd gedaan in de jaren zeventig toen het minimumloon in de VS hoog was. Toen zo'n twintig jaar later het niveau aanzienlijk lager lag, pakte een verhoging van het laagste loon weer gunstig uit voor de werkgelegenheid. Blijft de vraag: wat is hoog en wat is laag? Teulings drukt dat uit in het percentage van de beroepsbevolking dat op of onder het minimumloon zit: proefondervindelijk is gebleken dat als dat minder is dan vier procent dan leidt een verhoging van het minimumloon tot een stijging van de werkgelegenheid.

Waar het effect van een verandering van het minimumloon op de werkgelegenheid te verwaarlozen is, zijn volgens Teulings “aanzienlijke” effecten waar te nemen op de verdeling van de overige inkomens. Een verhoging van het minimumloon zorgt ervoor dat alle lonen tot anderhalf keer dat laagste loon, mee omhoog gaan. Boven die grens van anderhalf keer gebeurt er niets. Zo zorgt een verhoging van het minimumloon voor nivellering.

Is de discussie over het minimuloon dan achterhaald? Ja, denkt het FNV en ook minister Melkert (Sociale Zaken), die niet verwacht dat het minimumloon een verkiezingsthema wordt. Nee, want de roep om het goedkoper maken van laaggeschoolde arbeid blijft bestaan en misschien wordt die roep zelfs sterker. De vergrijzing maakt dat steeds meer ouderen behoefte zullen hebben aan allerlei vormen van hulp rondom het huis, terwijl de werkende vrouw en haar werkende man tijd tekort komen voor de reparatie van het kraanleertje. Het adviesbureau McKinsey signaleerde onlangs in een plan, dat is bedoeld om de Nederlandse economie verder te stimuleren, dat het onbenut potentieel voor eenvoudig werk enorm is. Het is ook niet voor niets dat Wijers de verlaging van het minimumloon zo graag in het D66 verkiezingsprogramma opgenomen zag.

Zijn er nog andere vormen om de kosten omlaag te brengen? Het meest genoemde alternatief is dat van de earned income tax credits, een systeem dat bestaat in de Verenigde Staten en daar volgens deskundigen goed werkt. Mensen met een salaris onder een bepaald niveau krijgen van de belastingdienst een toeslag, zodat ook laagbetaalde banen aantrekkelijk worden. De econoom Bomhoff gebruikt als voorbeeld graag de medewerker van McDonald's in Chicago die enkele honderden guldens per maand meer overhoudt dan zijn collega in Amsterdam.

Het grote voordeel is dat de bruto loonkosten verlaagd kunnen worden, terwijl de werknemer niet minder geld ontvangt. Wijers voelt veel voor deze negatieve belasting, terwijl veel andere partijen zoals het MKB en het FNV er niet afwijzend tegenover staan. VNO-NCW-voorzitter Blankert ziet in de tax credits een mogelijkheid om de aloude tegenstellingen tussen 'links' en 'rechts' te pacificeren: een verlaging van de loonkosten voor zijn bedrijven, zonder een navenante daling van het netto minimumloon. De varianten op dit thema zijn talloos.

Waarom wordt het dan niet ingevoerd? Een dergelijk systeem vergt een ingrijpende wijziging van onder meer het belastingstelsel. En laat het kabinet-Kok nu juist zeer ingespannen bezig zijn met een hervorming onder de vlag van het “belastingplan voor de 21ste eeuw”. De presentatie van dat plan is uitgesteld tot volgende week en de reden voor de vertraging is naar verluidt onder meer een verschil van mening tussen PvdA en VVD over de effecten voor de lagere inkomens. En zo wordt de klassieke PvdA-VVD-tegenstelling verplaatst van het minimumloon naar de belastingen.

Voor McDonald's maakt het niet uit

Hamburgerbanen, zo worden banen aan de onderkant van de arbeidsmarkt bij tijd en wijle genoemd. Een hamburgerbaan is slechts een baantje, inferieur en laagbetaald - op of vlak boven het minimumloon. Een economie die op dergelijke banen draait, mag wat minister Melkert van Sociale Zaken betreft het ongewenste predikaat hamburgereconomie dragen. Als de term enig hout zou snijden, dan moet de grootste hamburgerbakker in Nederland, McDonald's, omkomen in werknemers op het minimumloonniveau. Maar zo is het niet: “Voor McDonald's is het minimumloon helemaal geen issue”, zegt L. van Dongen, hoofd personeelszaken van McDonald's Nederland.

Een zeer beperkt deel van de bijna 12.000 werknemers van de Nederlandse tak van de McDonald's-organisatie werkt voor het minimumloon. Het zijn de zogenoemde hulpkrachten die één avond in de week en één dag in het weekeinde voor maximaal 13,63 gulden per uur het overige personeel assisteren. Dat overige personeel, van 'aankomend medewerker fastfood' tot restaurantmanager werkt, na een proeftijd van zes maanden met een vast contract. Het laagste uurloon in de horeca-CAO waar McDonald's onder valt, ligt met 15,65 twee gulden boven het minimumuurloon. Voor Van Dongen is het gissen naar het aantal hulpkrachten dat McDonald's in dienst heeft, omdat de hamburgerketen grotendeels draait op onafhankelijke franchisenemers. Afgaand op het aantal dat in de 26 eigen McDonald's-restaurants werkt, zouden maximaal 3.000 van de 12.000 werknemers voor het minimumloon werken. “Maar ik vermoed dat het totaal aantal hulpkrachten lager is”.

De personeelschef is totaal niet in afschaffing of verlaging van het minimumloon geïnteresseerd. “Het kan voor sommige branches betekenen dat ze dan opeens wèl mensen aan kunnen nemen, maar voor ons geldt dat niet”, meent Van Dongen. Uit onderzoek blijkt dat het minimumloon inderdaad een grote betekenis heeft voor twee branches: de schoonmaaksector en de detailhandel. Dit is overigens zo in de gehele geïndustrialiseerde wereld. In die branches wordt het minimumloon veel gebruikt en 'begint' de CAO ook nagenoeg op het niveau van het minimumloon, terwijl in de bouwsector de laagste CAO-schalen liggen op bijna 140 procent van dit loon.

McDonald's groeit in Nederland nog steeds in hoog tempo en daarmee de vraag naar hulpkrachten. Maar door de 'ontgroening' wordt het aantal jongeren steeds schaarser en neemt de competitie om die jongere steeds meer toe. Er zijn per slot meer kapers op de kust die azen op mensen die bereid zijn om voor het laagste loon hun diensten aan te bieden. Met name supermarkten vissen in dezelfde vijver als McDonald's, zeker na de verruiming van de openingstijden. “Als die concurrentie hevig wordt, zullen mensen hoger de CAO in gaan stromen”, voorspelt Van Dongen. “Als we merken dat we de hulpkrachten niet meer voor het minimumloon binnen krijgen, dan zullen we daar actie op ondernemen. Ik denk overigens dat we dan moeten proberen de 30- en 40-jarigen binnen te halen, want de aanwas van jongeren neemt sowieso af.”

Na de laatste onderhandelingen over de horeca-CAO is het laagste niveau, in CAO-jargon de onderste etage van het loongebouw, drastisch verlaagd. Een van de redenen hiervoor was de korting die werkgevers krijgen op hun loonkosten als ze laagbetaalde werknemers in dienst hebben. Ook McDonald's maakt gebruik van deze regeling die als SPAK (specifieke afdrachtskorting) door het leven gaat. “We gebruiken het incidenteel, voor de leerlingen die bij ons onderin instromen”, legt Van Dongen uit. “Maar zonder die regeling waren die leerlingplaatsen er ook gekomen.”

Op bijna dezelfde basis zijn hier en daar mensen met een Melkert-baan bij McDonald's te vinden. En het zullen er meer worden, verwacht Van Dongen. Echter, het belang van dergelijke banen en ook van de werkgeverskorting dient vooral niet te worden overschat. “Zaken als SPAK en Melkert-banen zijn leuke bijkomstigheden, maar we gaan ons beleid er niet op afstemmen, daarvoor groeien we te explosief.”

    • Karel Berkhout
    • Robert Giebels