De toenemende politieke invloed van de gemeente-ambtenaar; De vierde macht

De ambtenaar is van ijverige formulieren- invuller veranderd in een regisseur. Hij zoekt burgerlijk draagvlak voor politieke voorstellen en mijdt daarbij het strijdperk. 'Ik breng de burger een constructieve grondhouding bij.' Een week op reportage in het Amersfoortse stadhuis.

De Amersfoortse gemeente-ambtenaar Ineke Schop werkt klantgericht. Ze verstrekt binnen een week een kapvergunning die gewoonlijk pas na de wettelijke termijn van twee maanden kan worden afgegeven. En als een klant te lang op zijn reisdocument moet wachten, wordt hem koffie aangeboden. De burger is klant geworden en de ambtenaar - “wil je een levendige overheid hebben” - werknemer. Hij is flexibel, inzetbaar, marktgericht, dynamisch. “Een gemeente doet er goed aan, om de vijf, zes jaar een reorganisatie door te voeren. Zo veroorzaak je cultuurschokken die de ambtenaar in beweging houden.”

De gemeente-ambtenaar praat steeds vaker met burgers. En steeds eerder. Hij is van ijverige formuliereninvuller veranderd in regisseur, op zoek naar een burgerlijk draagvlak voor voorstellen van B en W. Zijn adressenboek is een economisch product. De ambtenaar is politieker dan vroeger, al volgt hij niet zijn eigen voorkeuren, maar van de ambitieuze wethouder of de daadkrachtige gemeenteraad.

Tien jaar geleden telde Nederland nog meer dan 200.000 gemeente-ambtenaren, nu minder dan 180.000. In Amersfoort ging het helemaal hard. Het 'Manhattan aan de Eem' telde 1.200 ambtenaren, nu nog geen 700, gevolg van de dit jaar uitgevoerde operatie Kerntaken & Ombuigingen. Medewerkers met een 'bovenformatieve status' kunnen zich melden bij het 'Mobiliteitscentrum' dat zich ten doel stelt 'te ondersteunen en te begeleiden naar een andere baan'. Op zijn minst zo bedrijfsmatig is de werkwijze van de overgebleven ambtenaren. In Amersfoort beantwoordt de lokale bureaucratie geheel aan de politieke tijdgeest.

Ineke Schop draagt de geloofsbelijdenis van de moderne gemeente-ambtenaar uit met de overtuigingskracht van een bekeerling. Voordat zij in Amersfoort hoofd werd van de hoofdafdeling Externe Dienstverlening, had zij een vaste aanstelling als sector-directeur bij een andere gemeente. Nog niet zo lang geleden volgde na zo'n overstap automatisch een nieuwe vaste aanstelling. Nu is Schop tijdelijk, voor een jaar, aangesteld. De gemeente Amersfoort biedt zelfs geen schijnzekerheid. Ze heeft inmiddels al drie functioneringsgesprekken achter de rug. En zo moet het ook, vindt ze, even flexibel als de gemeente zelf. “Ik ben toch geen ambtenaar?” En met gepaste trots somt ze op wat een ambtenaar allemaal níet krijgt: een lease-auto, een dertiende maand, reiskostenvergoeding.

Tilburg mag zich sinds vier jaar 'de best bestuurde gemeente van Europa' noemen. De vorige burgemeester Brokx, die afgelopen zomer terugtrad, ontwierp een bedrijfsmatig bestuursmodel voor zijn gemeente. Tilburg werd een onderneming. De Duitse Bertelsmannstiftung, die dit jaar het poldermodel met een prijs onderscheidde, gaf indertijd de tweede prijs voor Demokratie und Effizienz in der Kommunalverwaltung aan Tilburg. Daarna werd de stad overstroomd door leergierige ambtenaren uit binnen- en buitenland. Die aanloop ging ten koste van de efficiency, dus verkocht Tilburg het model aan KPMG dat de methodiek en systematiek nu gebruikt bij de advisering van lokale overheden.

Maar wie een idee van het Tilburgse model wil krijgen, kan zich beter in Amersfoort dan in Brabant vervoegen. Het bij nader inzien toch wat statische Tilburgse model is in Tilburg vervangen door het dynamischere POP, het Permanente Ontwikkelings Proces. Want, legt Hans Leeuwenkamp van de gemeente Tilburg uit, “ook na een reorganisatie moet de beweging erin blijven. Je moet ervoor zorgen dat de houding van de ambtenaar, zijn cultuur, zijn gedrag tegenover de burger, marktgericht blijft. En daar is de ambtenaar niet in opgevoed. Die staat in de traditie van Max Weber. Door Weber hebben ambtenaren jarenlang gediscussieerd over hoe ze nou eigenlijk moesten werken, zonder dat er ook maar iets in hun werkwijze veranderde.”

Concern

René Corbee heeft meer zien veranderen dan hem lief is. Toch zit het wel goed met zijn employability. Als chauffeur rijdt hij de burgemeester van Amersfoort naar diamanten bruidsparen en hogere overheden en als bode is hij het eerste gezicht van de gemeente. Hij ontvangt burgers, “van huilende dames tot agressieve mannen”.

Toen Corbee in 1974 gemeente-ambtenaar werd, ging hij netto verdienen wat hij daarvoor bruto ontving bij een verzekeringsmaatschappij. “Het ging mij om de vastigheid, plus dat het salaris ook aantrekkelijk was.” Maar nog geen tien jaar later stonden hij en zijn collega's met spandoeken op het Stadhuisplein: 'Wij zijn boos op Koos'. De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Rietkerk kortte drie procent op de ambtenarensalarissen. Corbee had vóór die ingreep een hypotheek afgesloten. Toen zijn huis werd opgeleverd, verdiende hij 250 gulden netto minder.

Als lid van de medezeggenschapsraad zag de chauffeur/bode van dichtbij de personele consequenties van de bestuurlijke vernieuwing. Voorheen gemeentelijke taken werden overgedragen aan verzelfstandigde bedrijven of particuliere ondernemers: “Bij de laatste reorganisatie zijn alle mensen van de reiniging en van sport en recreatie verdwenen. Er was een goed sociaal plan, maar het kwam hard aan; je bent toch ambtenaar. Tenminste, dat dachten ze. Sindsdien voel ik me geen ambtenaar meer. De enige zekerheid die ik nu heb, is dat ik er óók uit kan vliegen. Ik ben een gewone werknemer bij een gewone werkgever.” En met een mengeling van weemoed en trots: “We zijn een concern geworden.”

Volgens Michiel de Vries, docent bestuurskunde aan de Vrije Universiteit, is de rol die de ambtenaar wordt toebedacht onderhevig aan een cyclische beweging. De ambtenaar wordt getypeerd door de politieke tijdgeest. In de jaren vijftig was de ambtenaar louter dienaar, een instrument in handen van de politici. Hij leidde een geïsoleerd bestaan. In de jaren zestig en zeventig moest de ambtenaar representatief zijn voor de bevolking (met positieve actie werden meer vrouwen en allochtonen in de ambtenarij gerecruteerd). Ambtenaren moesten in die periode luisteren naar de meningen van al dan niet georganiseerde burgers. In de jaren tachtig werden overheidsdiensten gezien als een log en ondoelmatig apparaat dat efficiency moest worden bijgebracht. En in de jaren negentig luidt de consensus dat de overheidsbureaucratie tot minimale omvang moet worden teruggebracht. In die visie neemt de bestuurskracht toe naarmate het aantal ambtenaren vermindert.

Jacques Wallage meent juist dat het aantal politici moet worden verminderd om de Vierde Macht, de ambtenarij, te beheersen. Volgens hem regeren parlementariërs mee, doen ministers het werk van topambtenaren en spelen topambtenaren een te politieke rol. De fractievoorzitter van de PvdA stelt daarom onder meer voor de Tweede Kamer terug te brengen van 150 tot honderd leden.

De politieke macht van topambtenaren zou volgens Wallage kunnen worden teruggedrongen door de minister van Binnenlandse Zaken verantwoordelijk te maken voor alle secretarissen-generaal, 'zodat dezen niet langer onderdeel uitmaken van een eigen departementale organisatie, maar daaraan worden uitgeleend'. Ministers vereenzelvigen zich te zeer met ambtenaren en te weinig met hun collega's. De eenheid onder ministers zou naar lokaal voorbeeld moeten worden versterkt. Wallage: 'In een stadhuis zitten burgemeesters en wethouders op één gang. Waarom zou dat met een kabinet niet kunnen?'

Om de invloed van ambtenaren op het beleid te verminderen, wil D66 de dagelijkse leiding van de ministeries in handen zien van onderministers. De Democraten willen een kernkabinet met een overzichtelijk aantal ministers die als een soort raad van bestuur op afstand staan van hun departement. Ook dit voorstel lijkt voort te spruiten uit een lokale tronk. In de brochure 'Amersfoort, stad met een hart' wordt het zo geformuleerd: 'De rol van het gemeentebestuur verandert. Beheer wordt op afstand geplaatst; de regie-functie versterkt.'

Spin in het web

In de jaren van de wederopbouw groeide het aantal gemeente-ambtenaren sterk, tot 220.000 in 1980. 'Het is makkelijker om een ambtenaar uit het IJ te trekken dan om een ambtenaar te ontslaan', zei de Amsterdamse burgemeester Gijsbert van Hall in de jaren zestig. En die solide rechtspositie vormde de materiële onderbouw voor een geheel eigen opvatting over de ambtsplicht. Han Lammers, even later wethouder van de hoofdstad, zag op de dienst Publieke Werken een tekenaar in dienst van de gemeente werken aan een brug die hij had afgewezen. Toen hij de ambtenaar daar op attendeerde, zei deze: 'Wij zijn blijvers, u bent een incident.'

Politici moeten beslissen over het beleid, ambtenaren moeten zich beperken tot de voorbereiding en uitvoering. Zo luidde de stelling uit het internationale onderzoek Democracy and local governance project dat begin dit jaar verscheen. De reactie van de 203 leidinggevende ambtenaren uit 23 Nederlandse gemeenten leek sociaal wenselijk. Ruim 83 procent onderschreef de stelling. In de praktijk blijken ambtenaren zich echter steeds meer te profileren als beleidsmakers.

'De rol van het gemeentebestuur verandert', zegt de Amersfoortse folder. 'Vanuit een slanke, flexibele overheidsorganisatie moeten we samen met anderen vormgeven aan de stad van de volgende eeuw. Die anderen zijn het bedrijfs- en zakenleven, de woningcorporaties, maatschappelijke en culturele organisaties, andere overheden en vooral: de burgers zelf.'

In een moderne gemeente als Amersfoort zijn metaforen uit het bedrijfsleven geliefd. De termen 'input' en vooral ook 'output' behoren tot het dagelijks spraakgebruik. Burgemeester en wethouders vormen de Raad van Bestuur, de gemeenteraad is de Raad van Commissarissen en de burgers hebben de dubbelrol van aandeelhouder en consument.

Annemieke Veldhorst werkte tot deze zomer bij het organisatie-adviesbureau Twijnstra & Gudde. Ze reageerde met succes op een advertentie waarin 'een spin in het web' werd gevraagd en is nu wijkmanager in Amersfoort. “Doordat de overheid zich terugtrekt, krijgen andere partijen steeds meer maatschappelijke verantwoordelijkheid. Daarbij treedt de gemeente faciliterend op. Het is een nieuwe rolverdeling. Daar moeten ambtenaren aan wennen, maar burgers en raadsleden ook. Ik ben geen beleidsambtenaar, ik schrijf geen nota's. Ik probeer een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid te creëren. Ik zeg: dit is gemeentegeld, wil je het mooier, kom dan maar over de brug. Ik probeer de burger te helpen om zijn hakken uit het zand te halen, om hem in de constructieve grondhouding te laten zitten. Ik ben leidend. Ik regisseer.”

Co-productie

De ambtenaar als gewone werknemer, de ambtenaar als entrepreneur, de ambtenaar als regisseur. Deze nieuwe functionaris verdraagt zich niet met de ambtenaar zoals Max Weber, beducht voor 'Beamtenherrschaft', hem als wenselijkheid beschreef. De Weberiaanse ambtenaar is de beroeps die loyaal is met de amateur die zijn politieke roeping volgt, de specialist voert neutraal uit wat de generalist hem opdraagt. In het regiemodel begeeft de wijkmanager zich al op het terrein van de 'interactieve beleidsvoering'. Het primaat is nog steeds aan de politiek, maar het hoogste orgaan van de gemeente, de raad rest weinig anders dan in te stemmen met de burgerlijke overeenstemming die tijdens ambtelijk buurtwerk wordt bereikt.

De ambtelijke top van Amersfoort geeft toe dat er sinds Max Weber veel is veranderd, maar nu juist niet in de dienende rol van de ambtenaar ten opzichte van het politieke bestuur. “Bij alles wat je doet, oriënteer je je op het bestuur, B en W en de gemeenteraad. Het primaat van de politiek blijft ook in het regiemodel onaangetast. Je anticipeert. Ten slotte is er altijd nog de hindermacht van de raad”, zegt Sietse Haven, hoofd Concernondersteuning.

Frank de Leeuw, adviseur Organisatie Ontwikkeling: “Anticiperen is voor ambtenaren geen nieuw begrip. Je houdt altijd in je achterhoofd hoe de raad er vermoedelijk op zal reageren. Je anticipeert alleen met andere instrumenten; in het regiemodel maakt de overheid gebruik van de energie van externe partijen, groepen burgers of bijvoorbeeld het bedrijfsleven.”

Niet alleen Heino Abrahams' denim jeans en shirt herinneren aan de jaren zestig. De senior projectmanager Stadsuitleg van Amersfoort ging in het revolutiejaar 1968 in Delft bouwkunde studeren. Hij liep stage in de Amsterdamse Pijp, onderschreef het credo 'bouwen voor de buurt' van harte en geloofde heilig in de 'maakbaarheid van de samenleving'.

Uit ongeloof in die maakbaarheid beperkt de moderne gemeente zich tot 'kerntaken'. Maar Abrahams is geen cynicus geworden: “Ik geloof nog steeds in maakbaarheid. Je kunt het regiemodel met allerlei bedrijfseconomische termen benoemen, maar ik praat liever over inspraak, participatie, meedenken. Het regiemodel leidt, als het goed is, tot co-producties. En een co-productie is een praktijkvoorbeeld van maakbaarheid.”

Abrahams had zich in de jaren zestig niet kunnen voorstellen wat hij nu doet: “We hadden toen nog geen idee van regie. Nu kunnen we die regie goed opzetten: er is een woningbouwprogramma, met een goed pakket van eisen. Wil je daar bewonerswensen inbrengen, dan moet je in een vroeg stadium naar de buurt. Ik probeer bezwaarschriften te voorkomen en dat is me tot nu toe gelukt. Wat zie je bij bewonersparticipatie? Dan gaan bewoners zelf naar consensus zoeken. Laatst zei een bewoonster: we lijken wel een gemeenteraad.”

Dat was op een vergadering in de wijk Nimmerdor. Voor het bouwplan daar had de politiek slechts de eis van inspraak gesteld en een financiële eis: de verhuizing van een voetbalclub moest uit het project worden gefinancierd. Sluitstuk was het overleg over een school. Moest die worden afgebroken ten faveure van enkele woningen of kon er een architectenbureau en -woning in worden ondergebracht? De 24 buurtbewoners kwamen er niet uit. Waarop Abrahams sprak: “Als wij er al niet uitkomen, hoe moet dat de raad dan lukken?” Besloten werd, de beslissing over te laten aan de tien bewoners die recht tegenover de school wonen. Die bereikten overeenstemming. Co-productie geslaagd.

Abrahams: “Dat is nou besturen op hoofdlijnen. Een wethouder zei: 'Straks zullen we merken welke raadsleden de ware democraten zijn.' Deze maand zal de raadscommissie, die namens de raad spreekt, een besluit nemen over Nimmerdor. De raad regisseert, maar geeft de productie uit handen, ook een deel van de besluitvorming dus.”

Werkconferenties

De fractievoorzitter van Groen Links in Amersfoort, Ronald Vis, is bestuurskundige: “In gemeenten die met een schuin oog naar Tilburg hebben gekeken, vragen steeds meer raadsleden zich af: waar beslissen wij nog over? Dat vraag ik me in Amersfoort ook af.”

In deze raadsperiode zijn in Amersfoort voor het eerst 'werkconferenties' met de raad gehouden. Er werd niet vergaderd op basis van ambtelijke verkenningen. Beleidsambtenaar Frank de Leeuw: “Het ging om de vraag: wat willen we eigenlijk, welke visie hebben we op een termijn van 25 jaar op de stad? In de raad probeert men zich van elkaar te onderscheiden. In die werkconferenties bevecht men elkaar niet. Het committeert ook. De ambtenaar heeft een nieuwe rol, wethouders en raadsleden ook. Er ontstaat minder behoefte aan debat.” Collega Haven: “De debatruimte op 25 miljoen is twee ton en dan gaat het nog over zoiets als de Amersfoortse bijdrage aan de ontwikkelingssamenwerking.”

De co-producerende ambtenaar mijdt het strijdperk. Bij de 'interactieve beleidsvoering' volgt hij niet zijn eigen politieke overtuigingen, maar het scenario van B en W die zich beroepen op een verstrekkend mandaat van de raad. Maar volgens Ronald Vis opereert de ambtenaar in het regiemodel in een nieuw spanningsveld: “De ambtenaar is veel politieker bezig dan vroeger, of dat nu overeenkomt met zijn eigen denkbeelden of niet. De ambtenaar moet in staat worden gesteld om voor plannen een draagvlak te zoeken. Daarbij was hij vroeger loyaal aan de wethouder, nu is die loyaliteit soms contrair aan wat in de buurt leeft. Volgens de gemeentewet is de raad nog steeds het hoogste orgaan van de gemeente. Nu wordt de raad geacht te zeggen waar het in grote lijnen heen moet. In een vroeg stadium moet je zeggen wat je visie is en dan stel je randvoorwaarden. De ambtenaar organiseert een draagvlak en schrijft vervolgens een concept voor een marktpartij. Maar wat als de buurt later in opstand komt?”

Een cynischer benadering is niet alleen mogelijk, maar werd deze zomer ook gepubliceerd in een in Nederland onopgemerkt gebleven artikel in de Britse International Review of Administrative Sciences. Daarin schrijft Michiel de Vries: 'Ambtenaren en lokale politici associëren participatie in toenemende mate met risico, vertraging en inefficiency.' Hij stelt vast dat de aandacht van politieke partijen voor inspraak en medezeggenschap sinds 1970 sterk gedaald is. Ook bij de Nederlandse burgers is de behoefte aan participatie op lokaal en regionaal niveau sterk verminderd.

De Vries citeert een wethouder: 'Mensen weigeren meestal slechts één keer. Als je dit concentreert aan het begin van de beleidsvoering, dan is het verzet opgesoupeerd tegen de tijd dat over het beleid moet worden beslist en dat het moet worden uitgevoerd.' Volgens De Vries is het doel van participatie het creëren van een draagvlak, niet het beschermen van belangen. Daarom praten overheden bij voorkeur met groepen van wie steun te verwachten is. Zo ontstaan 'win-win-situaties'. 'Participatie is ook verplaatst van de besluitvormingsfase naar de verkennende fase. Dat heet dan 'co-productie' van beleid.

In ambtelijk Amersfoort geen spoor van cynisme. Daar zoekt Ineke Schop naar wegen om de interactieve beleidsvoering te digitaliseren. Op het Internet zet zij een gemeentelijk informatiesysteem op. “Maar Internet is niet alleen informatie, het is ook communicatie.” Zij voorziet burgers die achter de pc van loketdiensten gebruik maken en laat ze enquetes invullen over lokale kwesties. Met een ISDN-aansluiting kunnen gemeentenaren al in het vroegst mogelijke stadium worden betrokken bij de beleidsvoorbereiding. “Ik vraag me af: wat voegt de politiek dan nog toe?”