Uitbreiden EU is van groot belang

De verleiding is groot om de uitbreiding van de EU op een laag pitje te zetten. Volgens Gijs de Vries is dat niet in het belang van de burger. De voordelen van de uitbreiding overtreffen verre de nadelen, ook financieel.

Waar houdt Europa op? Aan de Bosporus? In Karelië? Ergens op de Balkan? Oude vragen, nooit overtuigend beantwoord, maar opnieuw actueel. President Jeltsin vindt dat zijn land bij Europa hoort en heeft verkondigd dat zijn land dus lid van de Europese Unie moet worden. En wat te denken van Turkije, dat het lidmaatschap al daadwerkelijk heeft aangevraagd?

De staatslieden die de Europese Gemeenschap en later de EU hebben vormgegeven zijn deze vragen altijd uit de weg gegaan. Filosofische discussies, vonden zij, leiden maar tot verdeeldheid. En in de periode tot de val van de Berlijnse Muur was toetreding van Oost-Europese landen ook niet aan de orde.

Vandaag wel. Tien Oost-Europese landen hebben het lidmaatschap van de Unie aangevraagd: Bulgarije, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije en Tsjechië. Ook Cyprus en Turkije zijn kandidaat. In december, op de halfjaarlijkse bijeenkomst van de Europese Raad, staan de staats- en regeringsleiders van de EU voor de moeilijke opgave te besluiten hoe zij op deze golf van aanvragen zullen reageren. Abstracte vragen over doel of grenzen van de Europese integratie zullen dan moeten wijken voor de concrete vraag met welke landen onderhandelingen moeten worden geopend.

Niet dat die vraag minder belangrijk is. De EU staat voor een lastige keuze: van start gaan met alle twaalf kandidaten, of beginnen met enkele. De Europese Commissie heeft een helder voorstel gedaan: begin met Hongarije, Polen, Tsjechië, Slovenië, Estland en Cyprus. Zij baseert dit voorstel op een onderzoek naar de mate waarin de kandidaten op afzienbare termijn aan de toetredingsvoorwaarden kunnen voldoen. Het moest gaan om democratische landen met stabiele instellingen, die de mensenrechten respecteren. Zij moesten een markteconomie hebben en het vermogen om de concurrentiedruk binnen de EU het hoofd te bieden. Bovendien moesten kandidaten de verplichtingen van het lidmaatschap op zich nemen (bijvoorbeeld op milieugebied of inzake politiesamenwerking), wat mede inhoudt dat zij de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie onderschrijven. Slowakije voldeed niet aan het eerste criterium, en Turkije evenmin. Bulgarije, Roemenië, Letland en Litouwen deden dat wel, maar hadden nog zo'n lange weg te gaan voor zij aan het tweede en derde criterium voldoen, dat het openen van toetredingsonderhandelingen voorlopig geen zin had. Over de Oost-Europese landen werd opgemerkt dat ze zouden moeten worden opgenomen in een nieuw overlegorgaan: de Europese Conferentie.

Het is een verstandig voorstel dat rekening houdt met de forse verschillen in politieke en economische ontwikkeling van de kandidaten, zonder een nieuwe, semi-permanente scheidslijn door Europa te trekken. Het differentieert zonder te discrimineren. Geen wonder dat deze aanpak op de instemming van bijna alle lidstaten lijkt te kunnen rekenen.

Toch roept het voorstel vragen op. Oordeelt Brussel niet te positief over Cyprus, en te negatief over Turkije? En wanneer zullen de eerste Oost-Europese landen toetreden? En wat kost het allemaal, aan de Unie als geheel en aan de huidige lidstaten afzonderlijk? En hoe kan voorkomen worden dat de voorgestelde Europese Conferentie een nutteloze praatclub wordt? Aan overlegorganen bestaat in Europa geen gebrek. Een nieuw orgaan instellen heeft alleen zin als het aantoonbare meerwaarde oplevert en dat zal moeilijk zijn. Het bestaande overleg tussen de EU en de geassocieerde landen verloopt al stroef, omdat de EU-landen hun Oost-Europese partners op terreinen als buitenlands beleid en justitie geen werkelijke inspraak gunnen.

De Commissie ziet kennelijk ook liever niet dat op een intergouvernementele conferentie wordt gesproken over klassiek EU-beleid zoals economie of milieu, wat haar eigen rol als gesprekspartner namens de Unie op deze gebieden zou kunnen ondermijnen. Toch heeft Europa veel te winnen bij zo'n pan-Europese dialoog over grensoverschrijdend milieubeleid.

Wat Cyprus betreft: al een paar jaar geleden was de Cyprioten beloofd dat er met hen toetredingsonderhandelingen zouden beginnen, min of meer in ruil voor Griekse instemming met de douane-unie tussen de EU en Turkije. Maar of Cyprus nu snel tot de EU zal toetreden, blijft de vraag. Cyprus is politiek omstreden. Duitsland heeft bijvoorbeeld al laten weten er niets voor te voelen het land toe te laten voordat de Griekse en Turkse gemeenschappen op het eiland tot een vergelijk zijn gekomen. Zo'n akkoord komt er alleen als Griekenland en Turkije eraan meewerken.

Sommige Griekse haviken menen dat die medewerking niet nodig is, en dat zij een Cyprisch EU-lidmaatschap eenvoudig kunnen afdwingen door te dreigen het lidmaatschap van Oost-Europese landen te blokkeren. De belangrijkste Griekse politici beseffen echter dat een dergelijke opstelling geen rekening houdt met de machtsverhoudingen binnen Europa (en binnen de NAVO, waar Amerika de Grieken onder zware druk zou zetten) en contraproductief zou werken.

Een Turks lidmaatschap van de Europese Unie is voor de afzienbare termijn uitgesloten. Daarvoor kent Turkije te ernstige politieke problemen: de 'vuile oorlog' tegen de Koerden, de dominante rol van het leger in de politiek, de wijdverspreide martelpraktijken. Toch heeft Europa er belang bij de banden met Turkije aan te halen. De pro-Westerse krachten in Turkije voeren een verbeten gevecht tegen het opkomende islamitische fundamentalisme. Ze hebben dringend behoefte aan politieke steun - aan tastbare bewijzen dat een pro-Europese koers Turkije voordeel oplevert. Zulke steun is des te harder nodig sinds de Europese christen-democraten eerder dit jaar uitspraken dat voor Turkije in het christelijke Europa geen plaats is - precies het argument dat de islamitische fundamentalisten in Turkije zelf aanvoeren als argument om het Westen de rug toe te keren. Een positief signaal aan de hervormingsgezinde Turken zou zijn, Turkije uit te nodigen deel te nemen aan de Europese Conferentie. Een dergelijk signaal van de Europese top in december zou de dialoog tussen Europa en Ankara bepaald ten goede komen.

Voor de eerste Oost-Europese landen in de Unie worden verwelkomd zou het wel eens 2004 of 2005 kunnen zijn. Dat heeft alles te maken met de kosten van hun toetreding. Zo welkom zijn de Oost-Europeanen niet. Officieel is in de West-Europese hoofdsteden iedereen vóór hun komst. Maar buiten het bereik van microfoons en camera's klinken nogal wat ministers aarzelend, terughoudend of onverschillig. De nadelen van nieuwe lidstaten lijken dikwijls concreter dan de voordelen.

Voor de Europese Unie als zodanig zullen de budgettaire kosten beperkt zijn. Zelfs als Polen, Hongarije, Tsjechië, Slovenië en Estland alle zouden toetreden, is het mogelijk de EU-begroting lager te houden dan 1,27 procent van het bruto nationaal product van de Unie. Het bedrag dat de Europese Commissie de komende zes jaar voor deze landen heeft begroot - ongeveer 75 miljard ecu - vertegenwoordigt in deze periode 0,00127 procent van het BNP van de Unie. Daar wringt dus niet de schoen. Het probleem zit elders: bij de consequenties voor de lidstaten, of beter gezegd voor hun ministeries van Financiën. De bereidheid mee te betalen aan de kosten van de grotere Unie is klein: de armere lidstaten willen niet minder ontvangen, en de rijkere willen niet meer afdragen. De verleiding is dus groot om op uitstel te spelen.

Toch is dat niet in het belang van de burger. De voordelen van de uitbreiding overtreffen verre de nadelen, ook financieel. De burger is niet alleen belastingbetaler - hij is ook werknemer en consument. Toetreding van nieuwe EU-landen betekent voor het bedrijfsleven van de oude Unie: nieuwe markten, dus meer mogelijkheden voor investeringen en handel. Toen Spanje en Portugal toetraden tot de toenmalige EG leidde dat tot een hausse aan buitenlandse investeringen en export, onder andere uit Nederland. Dat zal met landen als Tsjechië en Hongarije niet anders gaan. De macro-economische voordelen van toetreding van zulke landen zijn vele malen groter dan de budgettaire nadelen.

Intussen vergt de begroting van de EU wel degelijk aanpassing. Dat economisch rijke landen netto-betaler zijn, spreekt vanzelf, binnen redelijke grenzen. In het geval van Duitsland en Nederland raken de proporties echter zoek. Duitsland heeft geen bezwaar tegen zijn bruto-bijdrage van 30 procent aan het EU-huishoudgeld, omdat die overeenkomt met het Duitse gewicht in de Europese economie. Wel wil het dat meer EU-geld terugvloeit naar Duitsland, in het bijzonder als steun aan de arme Oost-Duitse regio's. Een soortgelijke aanpak biedt ook Nederland mogelijkheden, zoals de Nederlandse ambassadeur bij de EU heeft gesignaleerd. Of Nederland hiermee maar liefst 1,5 miljard gulden op zijn netto-afdracht kan besparen, wat CDA, PvdA en VVD in hun ontwerpverkiezingsprogramma's veronderstellen, zal nog moeten blijken.

Deze discussie over kosten en baten raakt echter niet de kern van de zaak. Het Nederlands belang bij de EU-uitbreiding is niet primair economisch of financieel maar veiligheidspolitiek van aard. Dat heeft te maken met het karakter van de EU als rechtsgemeenschap, waarbinnen conflicten niet worden beslecht met de wapens, maar met het recht. Het heeft ook te maken met de toelatingseisen. Om tot de EU te kunnen toetreden moeten landen immers aantonen dat zij politiek en economisch voldoende stabiel zijn, en de mensenrechten eerbiedigen. Daarmee vergroot het proces van de EU-uitbreiding de veiligheid op het continent. Tegen de achtergrond van de Europese geschiedenis is dat letterlijk van historisch belang.