Bilaterale diplomatie

Een kleine twee weken geleden konden we op de televisie een interview zien met de scheidende ambassadeur in Parijs, mr. H. Wijnaendts. De interviewer had zijn huiswerk gedaan en vroeg wat Wijnaendts vond van oud-minister Stemerdinks opvatting, neergelegd in een artikel in het laatste nummer van de Internationale Spectator, dat de meeste ambassades eigenlijk overbodig waren en omgebouwd dienden te worden tot handelsmissies. Kan, in noodgevallen, niet een ambtenaar uit Den Haag naar Parijs gestuurd worden om de zaak te regelen?

Nu, daarmee was de interviewer, of eigenlijk Stemerdink, bij Wijnaendts op het verkeerde adres. Een ambtenaar uit Den Haag weet nooit wie je, in zo'n geval, in Parijs (of welke hoofdstad ook) te pakken moet zien te krijgen. Daarvoor moet je in die hoofdstad ingevoerd en ingewerkt zijn. En hij illustreerde deze stelling met een voorbeeld uit de praktijk - een of ander agrarisch dispuut, meen ik.

Wijnaendts had er aan kunnen toevoegen dat, als Den Haag zou overgaan tot zo'n drastische maatregel als door Stemerdink voorgesteld, het subiet alle deuren in Parijs (of welke hoofdstad ook) gesloten zou vinden. De degradatie van een ambassade tot een handelsmissie zou immers ieder land als een affront, een aantasting van zijn waardigheid beschouwen. Zeker een land als Frankrijk zou zo reageren.

Stemerdink verdedigt zijn extreme voorstel natuurlijk met het argument dat politieke activiteiten zich tegenwoordig hoofdzakelijk in multilaterale organisaties als NAVO en EU afspelen en dat de zogenaamde bilaterale diplomatie - die tussen hoofdstad en hoofdstad - aanzienlijk gedevalueerd is.

Geen diplomaat zal dit ontkennen. In hetzelfde nummer van de IS schrijft Rik Coolsaet, die adjunct-kabinetschef van de Belgische minister van Buitenlandse Zaken is geweest, dat het “primaat van de multilaterale over de bilaterale diplomatie zich heeft doorgezet, waarbij het tweede in hoofdzaak een instrument van het eerste wordt en daarmee niet langer een doel op zichzelf is”.

De bilaterale diplomatie is dus van functie veranderd, maar niet overbodig geworden. Het is waar dat er, om ons tot NAVO en EU te bepalen, steeds meer zaken in Brussel worden geregeld. Die onderhandelingen vinden plaats op grond van in de eigen hoofdsteden geformuleerde instructies. Daarvan zullen de onderhandelaars gewoonlijk niet ineens gaan afwijken omdat een Nederlandse vertegenwoordiger in dat multilaterale overleg met een andere visie komt aandragen. Daarvoor is het dan meestal te laat.

Dat betekent dat, als Nederland in dat multilaterale overleg resultaten wil bereiken, het ervoor moet zorgen dat de andere deelnemers aan dat overleg vroegtijdig - dus niet pas op de vergadering zelf - met zijn visie rekening kunnen, en liefst zullen, houden. En daarvoor is de bilaterale diplomatie vooralsnog onmisbaar.

Natuurlijk vooronderstelt dit dat Den Haag de bilaterale ambassades in de hoofdsteden van de andere lidstaten tijdig voorlicht en instrueert, opdat zij hun contacten in die hoofdsteden tijdig in kennis kunnen stellen van de visie van hun regering. Daar mankeert het nogal eens aan, omdat het interne en interdepartementale vooroverleg in Den Haag vaak veel te laat wordt gehouden of te veel tijd vergt, zodat de bilaterale posten niet meer tijdig te horen krijgen wat het beleid is waarvoor zij medestanders in de desbetreffende hoofdsteden moeten zien te krijgen.

Soms lijkt het of Den Haag die voorlichting, om niet te spreken van tijdige voorlichting, aan de bilaterale posten helemaal niet nodig vindt. Zo was er een staatssecretaris die, in het kader van Nederlands voorzitterschap van de EU, de hoofdsteden van de andere lidstaten afreisde en de lokale ambassadeurs liet weten dat zij bij de voorgenomen gesprekken niet aanwezig hoefden te zijn, omdat de materie te technisch en ingewikkeld was. Tja, daarmee ondermijnt Den Haag natuurlijk zelf bij voorbaat alle gezag dat die ambassadeurs ter plaatse nog zouden kunnen hebben en maakt het de bilaterale diplomatie inderdaad overbodig.

Er is een ander punt waarop Den Haag het de bilaterale diplomatie moeilijk maakt tijdig de beleidsmakers in de desbetreffende hoofdsteden te bewerken. Dat kunnen ze alleen doen als de diplomaten in die hoofdsteden de juiste contacten, gesprekspartners die tot luisteren bereid zijn, hebben. Zoiets vergt tijd. Zulke contacten heeft een diplomaat niet al dadelijk na zijn aankomst. Hij heeft een inrijperiode van soms een paar jaar nodig.

Hier nu ligt Den Haag dwars. Zeker na de 'herijking' die minister Van Mierlo heeft ingevoerd, krijgt een diplomaat zelden meer de kans zich echt in zijn standplaats voldoende in te werken, laat staan daar een rol van betekenis te gaan vervullen, want alle plaatsingen worden nu tot maximaal vier jaar beperkt.

Het is waar dat veelvuldige plaatsing in eigen land ook nodig is. Anders dreigt het gevaar van vervreemding. Maar een beleid dat dit gevaar wil tegengaan, heeft als ratio dat de diplomaat zijn gesprekspartners in de hoofdstad van zijn detachering goed moet kunnen informeren over het Nederland van vandaag. Dat laatste doel primeert dus, maar wordt grotendeels gemist wanneer de plaatsing in zo'n hoofdstad van te korte duur is en zeker wanneer Den Haag de bilaterale post niet, of niet tijdig, informeert.