Handhaaf rol koningin bij kabinetsformaties

Moet de taak van de koningin bij de formatie worden beperkt? Nee, vindt Menno de Bruyne. Het staatshoofd krijgt pas echt wat te beslissen als de politici er niet uitkomen.

Overtuigde lieden hebben geen moeite om hun denkbeelden in wel tien variaties aan de orde te stellen. Deze woorden van een van onze meest sprankelende staatsrechtgeleerden, de in 1993 overleden mr. A.M. Donner, zijn op het lijf geschreven van de D66'ers die na 30 jaar vechten maar geen genoeg kunnen krijgen van hun kruistocht voor een staatkundige reformatie. De laatste democraat die weer eens een staatsrechtelijke nieuwigheid uit de oude doos heeft opgediept, is het Kamerlid mr. Th.C de Graaf. Na ieders oog te hebben geopend voor het staatsrechtelijke gat in de kabinetsformatie, brak deze door het democratisch vuur bezielde kruisvaarder een lans voor de gekozen kabinetsformateur.

Hoe zit het eigenlijk met dat democratisch gat? Over de rol van de koningin bij de kabinetsformatie doen de wildste geruchten de ronde. Zo is er ooit gesuggereerd dat koningin Juliana in 1973 bewust heeft aangestuurd op de totstandkoming van het roemruchte kabinet-Den Uyl. Ook gaat het verhaal dat koningin Beatrix tijdens haar eerste formatie (1981) met de benoeming van informateur De Gaay Fortman de weg heeft geplaveid voor het rampkabinet Van Agt-Den Uyl. Het meest recent is het praatje dat koningin Beatrix via Kok Paars op het pluche heeft getild.

Nu is het bij een kabinetsformatie zo, dat het werk voor het staatshoofd begint met de consultatie van de vice-voorzitter van de Raad van State, de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer en de fractievoorzitters. Op basis daarvan benoemt ze meestal een informateur die nagaat welke partijen een coalitie kunnen en willen vormen. Als bemiddelaar tussen de onderhandelende partijen stelt deze informateur ook vaak een concept-regeringsprogramma op.

Al die tijd blijft de koningin op de achtergrond. Zij is pas weer aan zet als de informateur zijn werk met succes heeft kunnen bekronen en er een formateur moet worden benoemd. Deze komt meestal in een gespreid bedje. Hij rondt het werk van de informateur af met het aanzoeken van de ministers. De koningin doet ten slotte weer een stapje naar voren, als het nieuwe kabinet beëdigd moet worden.

De pijn van De Graaf zit 'm in het ontbreken van democratische controle op de voorfases in de kabinetsformatie. Hij schrijft: “Voor het handelen van het staatshoofd tijdens de formatie draagt geen minister de politieke verantwoordelijkheid.” Hij ziet een staatsrechtelijk gat, dat provisorisch wordt gedicht door de nieuwe minister-president met terugwerkende kracht verantwoording af te laten leggen over de formatie, ook over de fasen waarbij hij niet betrokken is geweest.

Hiermee maakt De Graaf een punt, althans in de theorie. Wie democraat wil zijn tot ver achter de komma, moet toegeven dat de koningin tijdens de kabinetsformatie op enig moment 'vrij vrouw' kan worden.

Wie de praktijk bekijkt, moet echter erkennen dat het een probleem op laag water is. Wat dat betreft sloeg een partijgenoot van De Graaf, mr. J.J. Vis, drie jaar geleden de spijker beter op de kop. In een boek over de ministeriële verantwoordelijkheid trok hij de nuchtere slotsom dat de pretentie dat de nieuwe ministers door de koning worden benoemd zonder formele rol voor het parlement, wordt geminimaliseerd door 'algemene beginselen van behoorlijke kabinetsformatie'. Volgens hem zouden zich in de praktijk nauwelijks verantwoordingsproblemen voordoen.

Zo is het ook. De constitutionele mores willen dat voor het staatshoofd tijdens de kabinetsformatie slechts een bescheiden rol is weggelegd. De speelruimte van de koningin is niet ruimer dan 'de politiek' toestaat. Belangrijk zijn in dit verband de ingewonnen adviezen. Als die allemaal in dezelfde richting wijzen, heeft de koningin weinig keuze. De kleur van het nog te formeren kabinet staat dan bij voorbaat vast. Daar komt nog bij dat die adviezen vanaf 1971 openbaar zijn, zodat de koningin als het ware nagerekend kan worden. Als staatshoofd dat boven de partijen staat zal zij zich er dan ook wel voor hoeden om zich door af te wijken van de adviezen in partijpolitiek vaarwater te begeven.

Anders wordt het als de uitgebrachte adviezen niet eenduidig zijn. De koningin staat dan voor een lastige keuze. Hoe en wie ze ook kiest, altijd zal een partij ontevreden zijn. Het verwijt van partijdigheid ligt dan snel op de loer. Mede tegen deze achtergrond zijn in het verleden diverse voorstellen gelanceerd om de kabinetsformatie maar bij het staatshoofd weg te halen. Het gemeenschappelijke aan die voorstellen was dat ze de koningin de keuze voor een (in)formateur ontfutselden.

Zo ook het voorstel van De Graaf. Hij wil een gekozen kabinetsformateur - gekozen door de Tweede Kamer. De Kamer zou het recht moeten krijgen na de eerste samenkomst een formateur voor te dragen. De fracties zouden het dan over een voordracht eens moeten worden. Hoewel De Graaf eerlijk meldt dat dit voorstel ook al eens is gedaan door de commissie-Biesheuvel (1984) en de commissie-De Koning (1993), verzuimt hij te melden, is het in 1971 ook al eens is uitgeprobeerd. Het werd een complete mislukking. Het Kamerdebat over de aanwijzing van een formateur liep volledig vast op de verdeeldheid van op elkaar vittende politieke partijen. Na veel gedelibereer liep de beproeving erop uit dat de politici met hangende pootjes weer bij Hare Majesteit aanklopten met de vraag of het haar beliefde het roer van het schip van staat weer over te nemen.

Ik denk dat De Graaf, en met hem menig andere democraat, moet leren leven met dit democratische gaatje in ons staatsbestel. Hem moet nagegeven worden dat het uit hyperdemocratisch oogpunt ondraaglijk is als ook maar een miniem stukje 'onverantwoordelijke macht' overblijft. Dat er een koningin is die enige sturing kan geven aan de kabinetsformatie. Maar de vorstin kan zich die vrijheid alleen maar veroorloven als de politici er zelf niet uitkomen, zodat er een patstelling moet worden doorbroken. Dat was zo in 1973, in 1981, en in 1994. Juist het boven de partijen staande staatshoofd moet, met de gedurende vele jaren opgebouwde staat van dienst, in staat worden geacht dit soort moeilijke knopen door te hakken.