Poldermodel of kwetsbaar corporatisme?

Het poldermodel dat nu in het buitenland wordt aangeprezen is geen typisch Hollandse erfenis. Het is het resultaat van een pijnlijk leerproces. Jelle Visser en Anton Hemerijck beschrijven welke conclusies we uit de ervaringen van de afgelopen vijftien jaar kunnen trekken.

Kunnen landen van elkaar leren? Dit is de centrale vraag in de discussie over modellen, of die nu uit het Rijnland, de polder, Amerika of Nieuw Zeeland komen. De Europese Unie heeft nu een record van 18 miljoen of meer werklozen. Geen van de Europese verzorgingsstaten kan ontkomen aan de hardere internationale concurrentie, de snelle technologische ontwikkelingen, veranderende arbeids- en leefpatronen, vergrijzing en ontgroening. Het naderende examen voor de EMU zal voor vele landen een pijnlijke fitnesstest worden. In zo'n situatie kijken landen naar elkaar. Zijn er landen die er in slagen de verzorgingsstaat aan te passen aan de nieuwe eisen?

De Amerikaanse econoom Richard Freeman heeft de modellendiscussie vergeleken met een bokswedstrijd. De Zweed - het oude voorbeeldland van links - is knockout, de Duitser is traag en zwaarlijvig, en de Amerikaan slaat af en toe onder de gordel. Lichtgewichten zijn nu in het voordeel - de Deen, de Ier, en de Hollander, door Freeman vergeleken met een vrijetijdsbokser. Onze halve-en-hele-banen economie dient als voorbeeld. Er is weliswaar geen volledige werkgelegenheid (iets wat in dit land nooit bestaan heeft), maar wel vooruitgang ten opzichte van de in veel landen gebruikelijke scheiding tussen hele banen en hele werkloosheid.

Nog niet zolang geleden was Nederland de zieke man van Europa. Inmiddels doen we het beter dan veel Europese klasgenoten. De werkloosheid is weliswaar hoger dan gemeten wordt, de arbeidsparticipatie stijgt maar is vooral bij ouderen erg laag, veel banen zijn wankel en het activerende arbeidsmarktbeleid staat nog slechts in de kinderschoenen. Maar er is wel een omslag in beleid en prestaties. Gemeten naar nationaal inkomen per hoofd van de bevolking is Nederland in de Europese Unie opgeklommen van de 11de naar de 7de plaats. Vooral de volgehouden loonmatiging en de grote beleidsconsensus tussen vakbeweging en werkgevers wordt in het buitenland met afgunst bekeken.

In de publiciteit is vooral de term 'poldermodel' blijven hangen. Het cliché van de Hollanders die door georganiseerde samenwerking de vijand - eeuwenlang het water, nu de internationale concurrentie - van het lijf houden, spreekt aan door zijn eenvoud. Er zit ook wel een kern van waarheid in. Toch werkt de term vertroebelend. Hij verwijst naar iets onveranderlijks, terwijl het juist gaat om verandering. Hoe heeft de omslag kunnen plaatsvinden? Als onze eeuwenoude polderstijl het antwoord op die vraag was, hoe kon het land dan eerder zo achterop raken? Was het poldermodel toen ook ziek?

'Model' suggereert ook uniformiteit en consistentie van beleid. Maar de georganiseerde samenwerking tussen vakbeweging en werkgevers op het gebied van de arbeidsverhoudingen blijkt helemaal niet te gelden voor het zo belangrijke beleidsterrein van de sociale zekerheid. We hoeven de grote vakbondsdemonstratie van 1991 tegen de ingreep in de WAO maar in herinnering te roepen. Daar komt bij dat de term 'model' het beeld van vooropgezet en weloverwogen beleid oproept. Maar veel is juist met vallen en opstaan gebeurd, soms bij toeval en ook wel met een flinke portie geluk. De deeltijd-saga is daarvan een goed voorbeeld. Het was het veranderend arbeidsmarktgedrag van vrouwen dat bedrijven, vakbonden en rechters dwong tot oplossingen, niet het beleid en de voorzieningen.

Ten slotte suggereert 'model' dat het nu goed is en we een voorbeeld aan onszelf kunnen nemen. Dat stoort minister Wijers - wie vooruit wil komen moet immers vooral niet denken dat hij er al is. In zijn adviseursijver overdrijft hij daarom dat poldermodel op een 'fictie' berust (NRC Handelsblad, 9 oktober). Wijers wil meer markt en minder regels, verdere loonmatiging maar minder overlegeconomie.

Beter is het de nadruk te leggen op het onvolmaakte veranderingsproces van de laatste vijftien jaar. Die veranderingen kunnen worden verklaard als een vorm van 'beleidsleren'. Dit houdt het midden tussen 'puzzelen' - het onder druk van de tijd en de omstandigheden vinden van stukjes van het probleem en van mogelijke oplossingen - en 'poweren' - het mobiliseren van maatschappelijke en politieke krachten voor bepaalde zienswijzen en oplossingen. Zulke leerprocessen vinden plaats in een context van grote onzekerheid en worden vaak onder druk van een crises versneld - de tienduizend extra werklozen per maand in het begin van de jaren tachtig, het dreigend spookbeeld van 1 miljoen arbeidsongeschikten in 1990, de sociale verloedering van menige wijk in de grote steden nu.

In het Nederlandse leertraject liggen corporatistische loonmatiging, institutionele reorganisatie van de sociale zekerheid en activering van het arbeidsmarktbeleid in elkaars verlengde. Loonmatiging, in ruil voor arbeidstijdverkorting eerst en lastenverlichting later, heeft bijgedragen tot rendementsherstel van het bedrijfsleven. Dit kun je ook externe aanpassing, van Nederland aan de hardere internationale concurrentie van kapitaal en handel, noemen.

De beleidsinhoudelijke kern van het akkoord van Wassenaar in 1982 was de erkenning van 'werk boven inkomen'. De vakbeweging als lerende partij was, zoals zo vaak, ook de zwakste: wie niet sterk is moet slimmer worden. Naast rendementsherstel heeft ook arbeidstijdverkorting, vooral via de deeltijdvariant, tot banengroei geleid. De stijging van de arbeidsparticipatie is daarvan een gevolg en samen met de geleidelijke ombouw van een één- naar een tweeverdienerseconomie heeft dat voor een groter draagvlak voor de pijnlijke maar onontkoombare aanpassingen in de sociale zekerheid gezorgd. Hier waren de overheid en de politiek de lerende partijen en ging het in de kern om het herstel van gezag over een onbeheersbaar geworden stelsel van sociale zekereid.

In een situatie van baanloze groei, zoals in Frankrijk of bij onze oosterburen, zouden de aanpassingen in de sociale zekerheid ongetwijfeld op veel grotere weerstand zijn gestuit. De fantastische toename van de arbeidsdeelname van vrouwen had als toegevoegd positief effect dat de afhankelijkheid van de traditionele kostwinnaar wordt verminderd en vervolgens kan worden afgebouwd. Tot op heden kan dit als het meest succesvolle deel van de veranderingen op het beleidsterrein van de arbeidsmarkt worden bestempeld: of de Melkert-banen en de half gekeerde tripartisering van de arbeidsvoorziening het gewenste effect sorteren blijft afwachten. Hier heeft leren wel een nieuw beleidsparadigma - arbeidsparticipatie als hoogste prioriteit - opgeleverd, maar ontbreekt het nog aan instrumenten.

Welke lessen kunnen aan het Nederlandse leertraject ontleend worden?

In de eerste plaats, modernisering van de verzorgingsstaat is moeilijk maar niet onmogelijk. In een recent artikel in het Duitse tijdschrift Merkur herhaalt de socioloog Ralph Dahrendorf nog eens hoe moeilijk het is een combinatie van politieke vrijheid en democratie, economische groei en sociale saamhorigheid te bewerkstelligen. Amerika is goed in vrijheid en groei, maar vertoont een gebrekkige sociale cohesie. De Aziatische tijgers bevorderen groei en cohesie ten koste van vrijheid en democratie. Europa heeft een groeiprobleem. Nederland laat met zijn menging van Angelsaksische en Rijnlandse elementen zien dat alle drie de doeleinden bereikt kunnen worden.

In de tweede plaats, een vergelijking van de in verschillende Europese landen ondernomen hervormingspogingen leert dat maatschappelijke consensus een heel belangrijke voorwaarde is. In alle ontwikkelde verzorgingsstaten zijn er vele veto-posities en belangengroepen met hindermacht. Het doordrukken van veranderingen zonder de organisatie van een sociaal draagvlak leidt tot vertraging, soms zelfs tot afstel - Frankrijk is daarvan een goed voorbeeld.

Ten derde, het moderniseren van verzorgingsstaat en arbeidsmarkt vergt zeer onplezierige aanpassingen - pijnlijk voor de mensen die verworvenheden moeten afstaan of in hun verwachtigen worden teleurgesteld, en riskant voor de politici en vakbondsleiders die er aan meewerken. Het is daarom belangrijk dat er 'licht aan het eind van de tunnel' is. De belofte van meer banen is van levensbelang en dient realistisch te zijn wanneer de toegang tot de sociale voorzieningen beperkt of de uitstroom bevorderd wordt.

Ten vierde, hervormingen vereisen een lange adem. Pas recent oogstte Nederland lof voor beleid dat vijftien jaar geleden werd ingezet. Loonmatiging ging van start zonder de garantie van nieuwe banen en aanvankelijk kwamen die nieuwe banen er ook niet. Winstherstel kwam eerst. Langetermijn processen met vele openstaande rekeningen vergen politieke moed, vooral aan de kant van de vakbeweging. En ze vergen sterke, met publiek beleid ondersteunde instituties die ondernemers aan hun verplichtingen binden en vertrouwen bevorderen.

Ten vijfde, het Nederlandse voorbeeld leert dat het een voordeel is als hervormers kunnen onderhandelen met breed opgezette belangenorganisaties die intern verschillende belangen overbruggen en bereid zijn 'over de muren van het lidmaatschap' heen te kijken en rekening willen houden met de belangen van anderen en van toekomstige generaties.

Corporatistisme is geen passe-partout. Het bevordert een probleemoplossende stijl van besluitvorming. Door hun gemeenschappelijkheid buiten instellingen als de Stichting van de Arbeid en de SER 'de zachte dwang van gemeenschappelijk waargenomen feiten' maximaal uit. Maar het blijft kwestbaar voor vertraging en uitstel. Het akkoord van Wassenaar kwam jaren te laat en was pas mogelijk na een hard signaal van de markt - nadat de werkloosheid was opgelopen tot dramatische hoogte. De reorganisatie van de sociale zekerheid - een domein waar het signaal van de markt per definitie zwak is - vergde harde politieke ingrepen.

Onbedreigd door markt of overheid, kan corporatisme verworden tot een kartel of zelfs een roverscoalitie. Daarom is het goed dat er over de onderhandelingstafels van onze overlegeconomie zo nu en dan ook een schaduw van de hiërarchie valt. Daarom is het zo aardig dat de wet op de algemeen verbindend verklaring van cao's aan de dereguleringsdrang van Zalm en Wijers is ontkomen en nu kan worden gebruikt om werkgevers en werknemers bij de les te houden.

De procedures en uitkomsten van de overlegeconomie zijn niet boven twijfel of kritiek verheven. In de democratie zijn regeringen niet aan belangengroepen, maar aan het parlement en de kiezers verantwoording schuldig. Een sterke overlegeconomie vergt een sterke overheid. Niet een omvangrijke staat, maar een staat die doet wat hij belooft. Maar zelfs een sterke staat kan economische groei, werkgelegenheid en sociale cohesie niet afdwingen. Overheden kunnen op één terrein sterk zijn en op een ander zwak. Vrijwel nooit zijn overheden in staat georganiseerde belangen, laat staan vrije ondernemingen, te vertellen wat ze moeten doen. Daarin ligt de kracht van de overlegeconomie.