Europese betalingsbalans bepaalt succes van EMU; Zal de euro de hegemonie van de dollar inperken?; Duitsland wil niet tegen elke prijs D-mark opgeven

De monetaire unie is de lastigste opdracht die de EU zich gesteld heeft. Daarbij zal het mechanisme dat verantwoordelijk is voor de hardheid van de euro - het overschot op de Europese betalingsbalans - volgens Roel Janssen de kiem vormen voor het succes van deze unie.

In de Financial Times stond kort geleden een cartoon van een Europees bankbiljet met Don Quichot als illustratie. De dolende ridder van La Mancha als het symbool van het Europese streven naar een gemeenschappelijke munt - dat geeft te denken. Is de euro een hooggestemd maar onbereikbaar doel en is het streven van de Europese politieke leiders naar de EMU niets anders dan het najagen van windmolens?

Het is verleidelijk een dergelijk standpunt in te nemen. Want met de EMU, de Economische en Monetaire Unie, heeft Europa zich verplicht tot een project van ongekende omvang. EMU zou ook wel de afkorting kunnen zijn van Europese Millennium Uitdaging en dat dekt de lading wellicht zelfs beter. De monetaire unie is de meest ambitieuze en technisch gezien de lastigste opdracht die de EU zich ooit heeft gesteld. De euro wordt een munt zonder land. Als we in 1991 beseft hadden wat er allemaal aan vast zat, waren we er waarschijnlijk nooit aan begonnen, verzuchtte een voormalige thesaurier-generaal eens.

De EMU is een monetair project, maar ze is geworteld in de Europese politieke verhoudingen van deze eeuw. Zij is onderdeel van de verzoening in West-Europa na twee wereldoorlogen. Ze is ook een poging om de politieke en economische machtsbalans in Europa opnieuw te definiëren na het einde van de Koude Oorlog.

De Europese eenwording begon met de oprichting van de Gemeenschap voor Kolen en Staal in 1952, waarbij Frankrijk en Duitsland de basisingrediënten voor de oorlogsindustrie, steenkolen en staal, onder het gezag van een gemeenschappelijke autoriteit plaatsten. Tegenwoordig onderhoudt het verenigde Duitsland met al zijn negen buurlanden goede betrekkingen. Daarnaast is het project van de monetaire unie nauw verbonden met de Oost-West-betrekkingen in Europa.

Het is goed om in herinnering te brengen dat Willy Brandt als eerste, in december 1969, een plan voor Europese monetaire samenwerking opperde. Het was de tijd van de herziening van de Duitse Ostpolitik en Brandt wilde een geruststellend gebaar richting Frankrijk maken. Frankrijk voelde wel voor een monetair verbond met Duitsland. Het had net de pijnlijke devaluatie van de franc na de studentenrevolutie van 1968 achter de rug en bovendien zette Frankrijk zich onder De Gaulle ook al voortdurend af tegen de macht van de dollar. Het voorstel voor een monetaire unie dat in 1971 werd gepresenteerd, werd terzijde gelegd tijdens de monetaire turbulenties van de jaren zeventig.

De gedachte kwam opnieuw ter sprake, nadat de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Hans Dietrich Genscher eind 1987 in een achteraf bezien profetische toespraak had gewezen op de veranderende verhoudingen in Oost-Europa onder invloed van de perestroika van Michail Gorbatsjov in de Sovjet-Unie. Frankrijk had na de traumatisch ervaren knieval voor de D-mark in 1983 alle reden om invloed te wensen op het dominerende monetaire beleid van de Bundesbank. Het greep de geboden gelegenheid dan ook met beide handen aan en begin 1988 deed de Franse minister van Financiën Balladur, gesteund door president Mitterrand, het voorstel om een Europese centrale bank op te richten. Deze gedachte werd door Genscher en bondskanselier Kohl omarmd en vervolgens uitgewerkt door een commissie onder leiding van de voorzitter van de Europese Commissie, Jacques Delors.

Enkele maanden nadat het rapport-Delors was gepubliceerd, viel in november 1989 de Berlijnse Muur. Mitterrand begreep de vérstrekkende gevolgen van deze omwentelingen en stemde in met de positie van een verenigd Duitsland in een veranderd Midden-Europees krachtenveld, in ruil voor versnelling van de voorbereidingen voor een monetaire unie. De samenhang van de twee projecten werd treffend onder woorden gebracht door Kohl die zei dat de Duitse vereniging en de Europese integratie twee kanten van dezelfde medaille waren. Het ging om de West-Europese Einbindung van Duitsland en de stabiliteit in Europa. Daarvoor was Kohl bereid de D-mark op te offeren.

Met andere woorden: elke keer als Duitsland richting Oost-Europa werd getrokken, was het zich ervan bewust dat het ook richting West-Europa moest kijken. Parallel aan het streven naar Oost/Westverzoening kregen de plannen voor een monetaire unie een impuls, omdat Duitsland bereid was Frankrijk op dit punt tegemoet te komen.

Hoewel de EMU gezien kan worden als een Duitse handreiking aan Frankrijk, zijn de voorwaarden voor de monetaire unie door Duitsland bepaald. Het verdrag van Maastricht (1991) en het Stabiliteitspact (1997) dragen een onmiskenbaar Duits stempel. Dat is niet verwonderlijk. Duitsland is niet bereid om tegen elke prijs zijn D-mark op te geven. Wèl zijn de Fransen er in geslaagd drie elementen aan de discussie toe te voegen: het werkgelegenheidsbeleid, de coördinatie van het economische beleid en de sturing van het wisselkoersbeleid. In Nederlandse (en Duitse) beleidskringen is men hier over het algemeen niet gelukkig mee, maar men erkent dat het onderwerpen zijn waarover nagedacht moet worden.

In juni van dit jaar vond de Europese top in Amsterdam plaats. Amper veertien dagen eerder waren in Parijs de socialisten (en communisten) aan de macht gekomen en zij hadden in hun verkiezingscampagne een hoofdpunt gemaakt van werkloosheidsbestrijding. Ook al is de werkgelegenheidsverklaring die in Amsterdam is aangenomen vooral cosmetisch, dan heeft deze toch een betekenis. De Fransen zijn erdoor verzoend met het Stabiliteitspact, de afspraak om te streven naar begrotingsevenwicht in de EMU-landen. Tegelijk heeft de verklaring een signaal gegeven dat de Europese leiders niet immuun zijn voor sociale vraagstukken en dat de EMU niet louter een zaak van monetaire techneuten is. In november wordt zelfs een ingelaste werkgelegenheidstop gehouden.

Frankrijk heeft ook twee andere kwesties onder de aandacht gebracht. Moeten de EMU-landen straks hun binnenlandse economische beleid op elkaar afstemmen - en zo ja, hoe? En is het wenselijk een actief beleid te voeren voor de externe wisselkoers van de euro, bijvoorbeeld ten opzichte van de dollar en de yen? Bij de eerste vraag beroepen de Fransen zich op het Verdrag van Maastricht. Dat spreekt van de vaststelling van 'globale richtsnoeren' en coördinatie van het economische beleid. Moet dat gebeuren in een conseil économique, zoals de Fransen willen?

Natuurlijk zal informele afstemming plaats vinden. Minister Zalm van Financiën heeft wel eens gezegd: het zal niemand verbazen als de ministers van Financiën van de EMU-landen, de avond voorafgaande aan hun maandelijkse ECOFIN-vergadering, samen dineren en dan de economische toestand bespreken. En ook de EMU-leden in de Raad van Gouverneurs van de Europese Centrale Bank zullen wel eens apart gaan zitten om over iets anders te praten dan de groei van de geldhoeveelheid M3.

Maar de afstemming van het beleid zal niet worden geformaliseerd, in Europese richtlijnen voor belastingheffing of regels voor de arbeidsmarkt of de departementale uitgaven. De Fransen zullen ook niet willen dat het beleid van Parijs door anderen in Brussel wordt bepaald. Een EMU-secretariaat of een Monsieur UEM (vrij naar het Franse voorstel voor een Monsieur PESC voor het buitenlandse beleid) maakt geen kans.

Eerder zullen de EMU-landen er voor waken hun eigen beleidsvrijheid te behouden - zoals de voormalige secretaris-generaal van Economische Zaken Geelhoed in zijn nieuwjaarsartikel voor het economenblad ESB en de nieuwe thesaurier-generaal Oosterwijk recent eveneens in ESB beklemtoonden. In een interne markt, met strakke afspraken voor begrotingsdiscipline en zonder de beschikbaarheid van het wisselkoersinstrument móeten landen wel over de nodige vrijheid beschikken om een eigen binnenlands beleid te voeren.

Anders zou inderdaad de situatie kunnen ontstaan die Amerikaanse economen als schrikbeeld van de EMU schetsen: starre markten die geen aanpassingsvermogen hebben, omdat ze de onafhankelijkheid van hun wisselkoersbeleid hebben opgegeven en niet geholpen kunnen worden door omvangrijke federale (Brusselse) overdrachtsuitgaven om schokken op te vangen. In de EMU moeten landen zelf hun schokken kunnen opvangen binnen de begrotingsdiscipline van het Stabiliteitspact en dat kan alleen maar door nationale beleidsvrijheid te houden en arbeidsmarkten voldoende flexibiliteit te geven.

Het wisselkoersbeleid is het derde thema waarover de Fransen met de meeste andere landen van mening verschillen. Frankrijk wil de koers van de euro ten opzichte van de dollar kunnen beïnvloeden. Als het politiek wenselijk wordt geacht, zou de ECB voor een lagere koers moeten zorgen. Duitsland ziet niets in zo'n wisselkoersdoelstelling, en het zal ook niet gebeuren.

De ironie wil dat op het ogenblik sprake is van betrekkelijk lage koersen van de Europese munten ten opzichte van de dollar. De ironie gaat nog verder. Dit jaar helpt de zwakte van de D-mark - en van de daaraan gekoppelde andere Europese munten - het economische herstel in Duitsland en daarmee de kans dat de EMU gehaald wordt. De zwakke euro is er nu al - in de vorm van een zwakke D-mark. Dat zegt trouwens weinig over de toekomstige euro/dollarkoers, die door veel andere factoren, waaronder het Amerikaanse beleid, beïnvloed wordt.

Hiermee komt een van de interessantste aspecten van de monetaire unie aan de orde. Zal de euro dezelfde rol in de wereld gaan spelen als de dollar sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog doet, de rol van internationale reservemunt? In dit verband is het nuttig een uitstapje te maken naar de dollar diplomacy. Ter herinnering: in 1944 besloot de conferentie van Bretton Woods de dollar aan het goud te koppelen en de munten van de westerse landen een vaste wisselkoers ten opzichte van de dollar te geven. Direct na de oorlog bestond de vrees voor een dollar-tekort in de wereld, waardoor de economieën van andere landen verstoken zouden blijven van de nodige internationale valuta. Het Marshallplan was hierop een gedeeltelijk antwoord en vervolgens gingen de Amerikanen al snel steeds meer dollars uitgeven dan ze verdienden. Vanaf 1953 hadden de VS een tekort op hun betalingsbalans. Ze pompten als het ware permanent dollars in de wereldeconomie en voorzagen daarmee de wereld van de benodigde koopkracht. Mede dank zij die dollars beleefde Europa in de jaren vijftig en zestig zo'n snelle wederopbouw. Het stelsel van Bretton Woods leek de geheime sleutel tot internationale welvaartsgroei. Maar in 1959 voorspelde een toen nog onbekende Belgische professor, Robert Triffin: “Het mechanisme dat verantwoordelijk is voor het succes van Bretton Woods, het tekort op de Amerikaanse betalingsbalans, draagt het zaad van vernietiging van het systeem in zich.” De these zou bekend worden als het Triffin-dilemma.

Doordat steeds meer dollars in de wereld in omloop kwamen, was uiteindelijk de vaste inwisselbaarheid van de dollar in goud - en daarmee het stelsel van Bretton Woods - niet meer houdbaar. In 1971, twaalf jaar na de formulering van het Triffin-dilemma, kondigde president Nixon de sluiting van het 'goudloket' aan en twee jaar later ging de wereld over op 'zwevende wisselkoersen'.

Terug naar de EMU. Zal de euro een internationale reservemunt worden en daarmee niet alleen de hegemonie van de dollar, maar in zekere zin ook de hegemonie van de Verenigde Staten inperken? De Verenigde Staten hebben tot de dag van vandaag een tekort op hun betalingsbalans. Ze pompen dus nog steeds dollars in de wereldeconomie. Dit verklaart enerzijds de populariteit van de dollar als internationale reservemunt, anderzijds de intrinsieke verzwakking van de dollar over de jaren heen. Dat de dollar op koers blijft, ondanks zijn overvloedige beschikbaarheid, komt door zijn populariteit. Amerika is de enig overgebleven supermacht in de wereld en er bestaat een grenzeloos vertrouwen in de dollar.

De Europese Unie als geheel heeft een chronisch overschot op haar betalingsbalans. Dat wil zeggen: in de betrekkingen met de rest van de wereld geeft de EU minder geld uit dan ze verdient. Tenzij zich hier een omslag voordoet, zal de EU straks, als sprake is van een euro, geen overvloed aan euro's in de wereldeconomie pompen. Er zal wel vraag naar euro's ontstaan, bijvoorbeeld van centrale banken die een deel van hun dollarreserves in euro's zullen omzetten en een deel van de wereldhandel zal zich in euro's gaan afspelen. Om deze redenen zal de euro de neiging hebben steeds 'harder' te worden - in koers te appreciëren. Dat is het lot van de munten van economieën met een betalingsbalansoverschot.

Volgens het Triffin-dilemma moest de dollar wel verzwakken, omdat de VS als het land van de internationale reservemunt ongestraft net zoveel dollars in omloop konden brengen als ze wilden. Impliciet zei hij: als een munt een internationale reservemunt is, dan moet hij overvloedig beschikbaar zijn en daardoor heeft die munt de onontkoombare neiging tot verzwakking.

Als variant op het Triffin-dilemma wil ik het EMU-dilemma formuleren: het mechanisme dat verantwoordelijk is voor de hardheid van de euro - het overschot op de Europese betalingsbalans - vormt de kiem voor het succes van de EMU. Over een aantal jaren zal duidelijk zijn of dit EMU-dilemma beroemd wordt. Bij Triffin heeft het tenslotte ook twaalf jaar geduurd.