Jens Arnbak, toezichthouder op de telecommarkt; Hoe liberalisering het bellen duurder kan maken

Jens Arnbak, die sinds kort de gezonde concurrentieverhoudingen op de telecommarkt moet gaan bevorderen, meent dat die concurrentie ook wel eens iets anders dan lagere telefoontarieven kan opleveren. Een goede kans dat die lokaal hoger zullen worden. En overigens betreurt hij de Nederlandse gewoonte om weinig te bellen. Daar moet maar eens een eind aan komen.

De Nieuw-Zeelandse telecommunicatiemarkt is sinds 1989 geheel geliberaliseerd, maar de tarieven die het dominante telefoonbedrijf concurrenten in rekening brengt voor medegebruik van zijn netwerk zijn de hoogste ter wereld. “Het is een typisch voorbeeld van hoe het niet moet”, zegt prof. dr. J.C. Arnbak, voorzitter van de Onafhankelijke Post en Telecom Autoriteit (Opta), het college dat sinds begin augustus toezicht houdt op de Nederlandse telecommunicatiemarkt.

Arnbak (54) verhaalt over de Nieuw-Zeelandse aanbieder Clear die in 1991 wilde gaan concurreren met de nationale PTT, intussen overgenomen door twee regionale Amerikaanse telefoonbedrijven. Zoals vaak het geval met nieuwkomers op de telecommarkt beschikte het bedrijf nog niet over een netwerk waarmee het al zijn klanten kon bedienen. Voor het afleveren van telefoonverkeer moest daarom een beroep worden gedaan op de voormalige monopolist.

Over de zogenoemde interconnectietarieven die daarvoor in rekening werden gebracht ontstond een juridisch conflict waarover jarenlang werd geprocedeerd tot aan het hoogste rechtssprekende instituut van het Gemenebest, het Hogerhuis in Londen. Die hoogste rechter stelde de Nieuw-Zeelandse PTT na vijf jaar procederen in het ongelijk. Maar de procedure koste de nieuwe aanbieder bijna de kop. Pas na een doorstart kwam het bedrijf er weer bovenop.

“Nieuw-Zeeland heeft heel vroeg geliberaliseerd en vervolgens alles aan de markt over gelaten”, analyseert Arnbak. “Dat kan niet. Er waren geen regelingen die de monopolist dwongen zijn netwerk tegen redelijke tarieven ter beschikking te stellen van andere aanbieders. Dan moet je als nieuwkomer aantonen dat de dominante telefoonmaatschappij misbruik maakt van economische macht. Dat leidt tot een eindeloze reeks procedures.”

Anders dan in Nieuw-Zeeland is de PTT in Nederland gebonden aan beperkingen voor wat betreft de tarieven die het bedrijf in rekening brengt voor medegebruik van haar netwerk. Brusselse regelgeving dwingt af dat deze zogenoemde interconnectietarieven gebaseerd zijn op de kosten die worden gemaakt. “PTT Telecom behaalde in de afgelopen jaren een rendement van ongeveer 17 procent op de investeringen in activiteiten die het volgens de wet moest uitvoeren”, zegt Arnbak. “Het ministerie is er tot op heden van uitgegaan dat een rendement van 12,5 procent op interconnectieverkeer redelijk is.”

Ondanks deze op het eerste oog heldere beperkingen sluit Arnbak niet uit dat ook Nederlandse aanbieders terecht komen in de val van de lange en slopende onderhandelingen of procedures die de concurrentie zullen frustreren. Een van de redenen daarvoor is, zo meent hij, dat de nieuwe telecommunicatiewet, die nog dit jaar door de Tweede Kamer wordt behandeld, de Opta onvoldoende voor haar taak heeft toegerust.

“De nieuwe wet voorziet erin dat aanbieders onderling over de interconnectie onderhandelen”, zegt Arnbak. “Ze moeten er zelf uitkomen. Daar houdt men hier van. Logisch, Nederland is een handelsland. Zo'n werkwijze is prima als je twee gelijkwaardige partners tegenover elkaar zet. Maar dat is bij de meeste onderhandelingen over interconnectie niet het geval. De één [PTT Telecom] heeft iets te bieden en de ander heeft iets van hem nodig. Dat gaat fout of duurt veel te lang.”

De geschillen over de toegang die PTT Telecom moet verlenen tot zijn netwerk en de prijzen die daarvoor in rekening worden gebracht zijn eerder dit jaar hoog opgelopen. De voorganger van Opta, de directie Toezicht Netwerk en Diensten (TND, onderdeel van het ministerie van Verkeer en Waterstaat), deed een voorlopige uitspraak in een conflict tussen de nieuwe aanbieder Telfort (British Telecom en de Nederlandse Spoorwegen) en PTT Telecom over de hoogte van de tarieven. De Opta heeft het dossier overgenomen. Ook over een interconnectiegeschil tussen PTT Telecom en Enertel (energie en kabelbedrijven) zal de Opta zich moeten uitspreken.

Arnbak vindt dat de Opta tussenbeide moet kunnen komen voordat het onderhandelingsproces is stukgelopen. “Ik geloof dat de nieuwe wet op dat punt niet goed is doordacht”, zegt hij.

De toezichthouder moet zonodig kunnen bemiddelen, hij moet kunnen ingrijpen en het initiatief kunnen nemen. Wat betreft dergelijke mogelijkheden tot pro-actief optreden heeft de nieuwe wet ons karig bedeeld.''

Interconnectiekosten wegen zwaar in de plannen van nieuwe aanbieders in de telecommunicatie. Zolang zij over deze tarieven geen duidelijkheid hebben staan hun investeringsplannen op losse schroeven. “Veel nieuwe aanbieders maken op dit moment pas op de plaats met hun investeringen in het netwerk”, erkent Arnbak.

Vanuit zijn kantoor op de vijfde verdieping aan de Haagse Daendelstraat heeft hij een comfortabel uitzicht op het KPN-kantoor aan de overkant van de Utrechtse Baan. De bovenste verdiepingen van het gebouw, bezet door de directieleden van PTT Telecom en PTT Post, onttrekken zich enigszins aan de waarneming van Arnbak. “Maar voor de kwesties waarmee wij ons bezig houden moeten we toch vaak in de slag met mensen die een aantal verdiepingen lager zitten”, zegt hij. “Die kan ik prima zien. PTT Telecom bouwt een nieuw hoofdkantoor aan de Maanweg in Voorburg dat eind 1999 betrokken zal worden. Het nieuwe gebouw valt niet binnen het blikveld van Arnbak. “Misschien proberen ze zich te onttrekken aan de hete adem van de toezichthouder”, grapt hij.

Arnbak werd geboren in Aarhus en studeerde in 1968 in Denemarken af als ingenieur. Twee jaar jaar later kwam hij naar Nederland. Tot zijn aanstelling als voorzitter van de Opta was hij hoogleraar informatie- en communicatietechnologie aan de Technische Universiteit Delft. Hij was lid van de commissie die het eerste kabinet Lubbers adviseerde over de verzelfstandiging en later de privatisering van het staatsbedrijf der PTT.

“Er wordt in Nederland weinig gebeld', zegt Arnbak. “Nederlanders bellen niet meer dan acht minuten per etmaal. Denen en Amerikanen bellen veel meer. Waarom? Het zit 'm in de cultuur denk ik. Hier wordt veel lijfelijk vergaderd. Men wil elkaar in de ogen zien. Ik ben een tijd lang commissaris geweest bij een onderneming in het oosten des landes. De hoge pieten kwamen van Limburg tot Groningen in grote auto's met chauffeur voorrijden voor een vergadering van 15 minuten. Ook al was de benoeming van een nieuwe commissaris een volstrekte formaliteit. Het is allemaal buitengewoon ondoelmatig. Er ligt er een enorm potentieel als Nederland aan die mentaliteit iets kan doen.”

Formeel is de Nederlandse telecommunicatiemarkt met de liberalisering van de particuliere telefoongesprekken per 1 juli van dit jaar geheel vrij. In zijn nieuwe functie moet Arnbak er voor zorgen dat ook in de praktijk een branche ontstaat waarin het woord monopolie niet meer is dan een echo uit het verleden.

Behalve over interconnectie zal de Opta bijvoorbeeld een oordeel moeten vellen over de tarieven en abonnementskosten die PTT Telecom particulieren in rekening brengt. Deze zomer zette het bedrijf op eigen initiatief een voorzichtige stap op weg naar prijsdifferentiatie. Veelbellers kunnen tegen iets hogere abonnementskosten een kleine besparing op de gespreks- (of Internet)kosten realiseren. Voor kleine bellers is er een goedkoop abonnement met een hoger gesprekstarief.

“Rond volgende zomer zullen wij bezien of de tarieven die PTT Telecom in rekening brengt voor telefoongesprekken een redelijke afspiegeling zijn van de gemaakte kosten en het rendement daarop”, zegt Arnbak. “Als dat niet het geval is moeten wij ingrijpen.”

Arnbak voorziet nu al dat zijn Opta dan zwaar onder vuur kan komen te liggen. “Het zou me verbazen als er niet iets gaat gebeuren met de lokale tarieven of abonnementen”, zegt hij. Arnbak neemt het woord prijsverhoging niet in de mond, maar het is duidelijk dat hij daarop doelt. Instanties als de consumentenbond en de politieke partijen zullen geschokt reageren als ze er achter komen dat bepaalde gesprekstarieven of abonnementstarieven omhoog moeten. Arnbak: “Dát was niet de bedoeling van concurrentie, zullen ze zeggen. En terecht. Zo'n maatregel zou enorm veel losmaken, omdat het ook de sociaal zwakkeren zou treffen.

“Toch zijn de telefoonkosten peanuts in de begroting van een gezin”, zegt Arnbak. Maar daarna erkent hij: “Nu ja, dat geldt niet voor iedereen natuurlijk.”

De prijsverhoging op deelgebieden lijkt onvermijdelijk. “Het rendement dat PTT Telecom nu behaalt op lokale telefonie is laag”, legt Arnbak uit. “Het lokale telefoonverkeer wordt gesubsidieerd uit de winsten op interlokale en internationale telefonie.” Hij wijst erop dat PTT Telecom deze handelwijze ook zonder ingrepen van buitenaf steeds moeilijker kan continueren. “Door de heilzame werking van de concurrentie nemen de winsten die voor deze subsidiëring gebruikt kunnen worden steeds verder af”, aldus Arnbak.

Hij wijst erop dat het los van de mogelijke tariefsverhoging voor lokale telefonie in heel Nederland mogelijk is dat prijzen in onrendabele gebieden (dunbevolkte gemeenten waar weinig wordt gebeld) omhoog moeten. Arnbak: “Maar daarover zal de politiek zich moeten uitspreken.”

Als PTT Telecom zou aangeven de spreekwoordelijke weduwe in Appelscha (in 1984 door Arnbak zelf voor het eerst opgevoerd) niet langer kostendekkend te kunnen bedienen, voorziet de nieuwe telecomwet in een speciale procedure. De overheid doet een openbare aanbesteding voor het leveren van telefoonverbindingen in de dunbevolkte regio. De laagste bieder krijgt het project (PTT Telecom is verplicht mee te doen). Andere telecombedrijven op de Nederlandse markt betalen mee aan het verschil tussen de laagste bieding en de (door de politiek bepaalde) prijs waartegen in elke uithoek van Nederland getelefoneerd moet kunnen worden.

Arnbak verwacht niet dat deze procedure daadwerkelijk in werking zal treden. “British Telecom heeft in Groot-Brittannië ook weinig problemen met het dekken van onrendabele gebieden', zegt hij. “Dit terwijl de Waddeneilanden of de Biesbosch gezien bevolkingsdichtheid en bereikbaarheid nog betrekkelijk eenvoudig te dekken zijn in vergelijking met bijvoorbeeld de Schotse Hooglanden of de eilanden ten noorden van Schotland.”

Arnbak put vrijelijk uit het rijke arsenaal van praktijkgevallen die de liberalisering heeft opgeleverd in landen die Nederland zijn voor geweest. “Maar je moet voorzichtig zijn daaruit conclusies te trekken”, zegt hij. “Elk land heeft een eigen geschiedenis. Het vertrekpunt van waaruit de liberalisering gestalte moet krijgen verschilt daarom sterk.”

In Groot-Brittannië bijvoorbeeld is al ruim tien jaar concurrentie. Aanvankelijk mocht alleen Mercury in concurrentie met British Telecom abonnees werven.

“Mercury richtte zich vooral op Londen en zette elders wat telefooncellen neer”, zegt Arnbak. “Voor de particulier leverde dat weinig op. In 1991 heeft de overheid zich nog eens goed achter de oren gekrabd en is besloten dat, om de lokale concurrentie te stimuleren, iedereen die dat wilde een vergunning zou krijgen. Wij doen dat in Nederland nu van het begin af aan.”

Afhankelijk van wat wordt gemeten (omzet of aantal klanten, bedrijfsleven of particulieren) zweeft het marktaandeel van British Telecom ruim tien jaar na de liberalisering nog altijd tussen 70 en 90 procent. Daaruit mag volgens Arnbak niet worden geconcludeerd dat er in het Verenigd Koninkrijk iets is fout gegaan. “Als een dominante operator geen grote blunders maakt verliest hij nu eenmaal maar zeer langzaam marktaandeel”, zegt hij.“De Opta zal over vier jaar dan ook nog niet overbodig zijn. Het zal veel langer duren voordat de dominantie van een marktpartij is verdwenen en de telecommarkt een normale markt is geworden.”

Eén algemene conclusie wil Arnbak wel trekken uit de buitenlandse ervaring met telecommunicatie. “De liberale telecomlanden, Zweden, Denemarken, Finland en Groot-Brittannië liggen aan de randen van de Europese Unie”, zegt hij. “Deze landen hebben een andere geschiedenis. Er bestond vaak een klimaat waarin technologische innovatie werd gestimuleerd. Daar komt bij dat de grote afstanden in veel van deze landen een snelle acceptatie van mobiele telefonie hebben mogelijk gemaakt.”

Arnbak stelt vast dat de oorspronkelijke lidstaten van de Europese Unie (Duitsland, Frankrijk, Italië, België, Luxemburg, Nederland) geen van alle vooroplopen in de liberalisering van de telecommunicatie. “Het zijn de landen waar Napoleon zijn code civil heeft ingevoerd”, zegt hij. “Veel wetgeving is er vervat in gedetailleerde regels. Dat is gevaarlijk omdat je daardoor op een dynamisch terrein als de telecommuniactie achter de feiten dreigt aan te lopen. Het wettelijk kader in deze landen is altijd goed voor de grootste partij die de duurste advocaten kan betalen. Een klein bedrijf met een sterke zaak kan vanwege gebrek aan middelen toch enorme moeite heben zijn gelijk juridisch af te dwingen. In de landen aan de randen van de EU is meer ruimte om in te spelen op veranderingen.”

Die ruimte is volgens Arnbak ook in Nederland onvoldoende aanwezig in de nieuwe telecomwet. Arnbak wil graag dat Opta de kans krijgt een regulator te worden. “Dat Engelse woord betekent meer dan een toezichthouder”, zegt hij. “Een regulator draait aan de knoppen die de wet hem geeft. Op die manier doseert hij de juiste mix van maatregelen. Een zieke patiënt kun je ook niet beter maken door toepassing van vaste stelregels. Je handelt naar bevind van zaken. Zo moet het voor Opta ook zijn. De exacte behandeling moet je niet vastleggen in een wet.”