Wondermiddel lost werkloosheid niet op

Twee recente rapporten bepleiten een verbeterde scholing van werklozen en een teruggave van belastinggeld aan werkenden. Gerard J. van den Berg en Ruud H. Koning staan sceptisch tegenover deze recepten om de productiviteit van kansarmen te verhogen.

Het ministerie van Economische Zaken en het organisatieadviesbureau McKinsey hebben onlangs ieder een analyse gepubliceerd van de Nederlandse economie. Beide gaan uit van een vergelijking van Nederland met andere landen, waarbij wordt gezocht naar de sterke en zwakke punten van onze economie.

Hoewel zulke vergelijkingen nuttig kunnen zijn bij het identificeren van problemen, leiden ze zelden tot oplossingen. Volgens minister Wijers van Economische Zaken moeten wij ons bijvoorbeeld spiegelen, sterker nog, een voorbeeld nemen aan Denemarken. Doet zoiets recht aan de verschillen tussen Nederland en Denemarken? De beroepsbevolking van beide landen verschilt nogal wat betreft het opleidingsniveau en de etnische samenstelling.

Benchmarking, zoals de in beide rapporten gevolgde methode wordt genoemd, heeft meer nadelen. Het ontaardt vaak in casuïstiek. Volgens het McKinsey-rapport is het bijvoorbeeld slecht gesteld met de high-tech-sector in Nederland: per hoofd van de bevolking zetten Amerikaanse softwarebedrijven elk jaar zeven keer zo veel softwarepakketten af als Nederlandse bedrijven. Een dergelijke opmerking zegt waarschijnlijk meer over de mate van concentratie en het gebrek aan mededinging in de globale software-industrie, dan over de high-techindustrie in Nederland. Worden in Nederland meer topsporters gevormd, omdat in Nederland meer goede lange-baanschaatsers per hoofd van de bevolking worden gevonden dan in de VS?

Benchmarking biedt - in tegenstelling tot meer structureel economisch onderzoek - ook geen mogelijkheid om de gevolgen van mogelijke beleidsmaatregelen te voorspellen. Elk land is immers anders. Privatisering van delen van het openbaar vervoer heeft in Engeland geleid tot chaos en wanorde, maar weinigen zien hierin aanleiding om de experimenten op dit gebied in Nederland te staken. Veel meer valt wat dit betreft te leren van de huidige experimenten met aanbesteding in Zuid-Limburg en Noord-Beveland.

Een ander nadeel is dat benchmarking vaak gebruikt wordt om aandacht te vragen voor problemen die al bekend zijn. Een vergelijking met andere landen kan nuttig zijn om problemen te identificeren. Maar het instrument is te beperkt om te dienen als basis voor economisch beleid. Essentiële samenhangen in een economie worden te snel onder het vloerkleed geveegd.

Wel bevatten de nu verschenen rapporten interessante ingrediënten voor de discussie over de Nederlandse arbeidsmarkt. Uitgangspunt van de analyse is dat de productiviteitsniveaus van veel niet-werkenden onder de bruto minimumloonkosten liggen. De werkloosheid die op deze manier ontstaat is enorm. Dat kan niet genoeg beklemtoond worden. Deze 'verborgen' werkloosheid is de zieke onderbuik van het zo vaak bejubelde poldermodel.

Het is verleidelijk te stellen dat de werkloosheid in Nederland net zo laag kan zijn als die in bijvoorbeeld Denemarken, als wij maar zorgen voor dezelfde regels, het juiste belastingsysteem, enzovoort, zonder dat het nodig is om ons sociale zekerheidsstelsel te saneren. Maar mensen die langdurig werkloos zijn geweest kun je niet zomaar omtoveren tot werknemers met een productiviteit die boven de minimumloonkosten voor de werkgevers ligt.

Dit brengt ons tot twee beleidsaanbevelingen waar de rapporten veel heil van verwachten. In de eerste plaats pleiten ze voor de scholing van werklozen: het wondermiddel om de productiviteit van kansarmen te verhogen. De wetenschappelijke literatuur is inmiddels nogal sceptisch over deze oplossing. Zeker, de basisscholing in de eerste vijftien levensjaren is erg belangrijk, maar de wereldwijde ervaringen met scholingsprogramma's en andere banenprogramma's voor werklozen zijn bepaald niet gunstig. Het zou goed zijn om dergelijke programma's in Nederland aan een grondig sociaal experiment met evaluatie te onderwerpen alvorens ze op de markt te brengen.

De tweede aanbeveling is de zogenoemde earned income tax credit. Mensen met een laag inkomen krijgen geld toe van de belastingdienst. Dit heeft als effect dat het verschil tussen netto uitkering en netto loon vergroot wordt aan de onderkant van de arbeidsmarkt, en dat tegelijkertijd de bruto minimumloonkosten voor werkgevers verlaagd (of althans niet verhoogd) worden.

Zo'n verlaging van de bruto minimumloonkosten voor werkgevers kan op verschillende manieren worden bereikt. Als het netto minimumloon mee omlaag gaat, dan moeten alle netto werkloosheidsuitkeringen mee omlaag. Dat lijkt politiek onhaalbaar. Maar als de bruto minimumloonkosten omlaag gaan zonder dat het netto minimumloon meegaat, dan verschuift de lastendruk bij een budgettair min of meer neutraal beleid. De belastingen die door minimumloners werden betaald moeten dan door anderen worden opgehoest.

Het meest voor de hand liggende gevolg van dit beleid is de bekende poverty trap: mensen zullen blijven hangen in de laagste loonschalen. Een ander gevolg is de lastenverzwaring voor modale werknemers. Dit is weer nadelig voor de baanmobiliteit in die groep: de netto loonsverhoging die gepaard gaat met het veranderen van baan zal vaker niet meer opwegen tegen de kosten die gemaakt moeten worden als men van baan verandert. Sterker, de omvang van de baanmobiliteit zal een belangrijke invloed op de loonverdeling hebben. Hoe meer mobiliteit, hoe groter de machtspositie van werknemers ten aanzien van de werkgevers, en hoe hoger het gemiddelde loon.

Bekostiging van een earned income tax credit door middel van een de facto-lastenverzwaring voor modale werknemers zal zo een belemmering vormen voor de opwaartse economische en sociale mobiliteit in de samenleving.