Benno Joseph Ndulu, Afrikaans econoom; Afrika moet ambitieuzer worden

In veel Afrikaanse landen zijn met harde hand economische hervormingen doorgevoerd. Ndulu, de Tanzaniaanse econoom van internationale allure, meent dat behalve de nadelige effecten voor de allerarmsten ook al gunstige gevolgen te constateren zijn. De Afrikanen ruiken de economische vrijheid. En wat Ndulu betreft is nu de tijd gekomen om met echt brutale plannen te komen.

Vorige maand was Benno Joseph Ndulu gastspreker bij de jaarvergadering van het Internationaal Monetaire Fonds en de Wereldbank in Hongkong. Even eerder had hij een conferentie in Tokio toegesproken. En onlangs was Ndulu, na een tussenstop in Zweden, in Nederland om een eredoctoraat van het Institute of Social Studies in ontvangst te nemen.

De Tanzaniaanse hoogleraar economie is al jaren een veelgevraagd spreker en adviseur. Zo is hij een van de opstellers van het economische programma van de regering van de Zuid-Afrikaanse president Nelson Mandela. In zijn geboorteland Tanzania is Ndulu bestuurslid van de centrale bank en adviseur van vele overheidsdiensten, waaronder de belastingdienst. “Ik put voor mijn onderzoek inspiratie uit dergelijk bestuurswerk. Daardoor blijf ik dichter bij de werkelijkheid”, zegt hij.

De 47-jarige Ndulu behoort tot een nieuwe generatie van Afrikaanse professionals, die zich zowel in het eigen werelddeel als daarbuiten manifesteert. De hoogleraar geeft leiding aan het African Economic Research Consortium, dat algemeen wordt gezien als het meest vooraanstaande Afrikaanse onderzoekscentrum op economisch gebied. Ndulu brengt zijn visie met openhartigheid naar buiten.

Hij studeerde aan de Universiteit van Dar-es-Salaam in de periode dat de socialistische utopieën van toenmalig president Julius Nyerere het denken nog domineerden. Ndulu was een van de weinigen die destijds probeerden de eenzijdige oriëntatie te verbreden door in Amerika te gaan promoveren. “Het was een hele overgang”, glimlacht hij. “Nadat ik had blootgestaan aan radicale denkbeelden, leerde ik in de VS met pragmatischer ogen naar de wereld te kijken.”

Ndulu erkent dat zijn actieve rol als 'objectieve' wetenschapper op praktische beleidsterreinen tot voor kort tamelijk ongewoon was in Afrika, waar persoonlijke en regionale loyaliteiten nu eenmaal een belangrijke rol spelen. “Ik kan me nog herinneren dat in de eerste jaren niemand in regeringskringen vond dat een wetenschapper iets nuttigs kon doen. De 'jongens in de stad' waren druk bezig dingen gedaan te krijgen en wensten niet gestoord te worden.”

Wat bracht toenmalig president Nyerere op andere gedachten, waren dat adviseurs als u of was het de economische realiteit?

“Vooral de economische realiteit. Economie mag dan niet zijn sterkste punt zijn, hij was niet monomaan en stond altijd open voor andere ideeën. En mensen als wij hebben zeker bijgedragen tot de bijstelling van zijn wereldbeeld. Nyerere wilde in alle ernst dat een en ander ook echt werkte. Begin jaren tachtig hield hij een belangrijke rede, waarin hij het belang beklemtoonde van zelfcorrectie. Dat was eigenlijk het begin van het nieuwe politieke denken.”

Hoe kijkt u aan tegen structurele aanpassingsprogramma's - sanering overheidsfinanciën, privatisering, liberalisering - in een continent als Afrika?

“Ik pleit voor een veel ambitieuzere [Afrikaanse] visie op resultaten. Een aantal landen heeft de laatste twee jaar veel beter gepresteerd dan ooit - Afrika haalt gemiddeld vijf procent economische groei, elf landen overschrijden de zes procent en een handjevol groeit zelfs met meer dan acht procent. Toch heb ik zorgen. We moeten de zelfgenoegzaamheid doorbreken en afrekenen met het idee dat vijf procent al heel mooi is. We hebben behoefte aan veel hogere groeicijfers om de armoede te bestrijden.”

Is dat het heersende psychologische klimaat, dat vijf procent prachtig is en dat meer niet goed mogelijk is?

“Jazeker, de hele gemeenschap in en rond het Internationaal Monetaire Fonds en de Wereldbank houdt er een opvatting op na dat meer niet mogelijk is. Onder de tien snelste groeiers van de wereldeconomie in de laatste kwart eeuw zijn twee of drie Afrikaanse landen: Botswana, Mauritius en ook Lesotho. In de eerste plaats moeten we onszelf meer ambitieuze doelen stellen en vervolgens moeten we het programma als geheel aanpassen.”

U weet dat er veel wantrouwen bestaat, ook in Afrika, ten aanzien van structurele aanpassing.

“Toch hebben we al heel wat bereikt. Men is er inmiddels van doordrongen dat macro-economische stabiliteit goed is voor economische groei, dat het openen van nieuwe investerings- en handelsmogelijkheden goed is voor het zakenleven. Het was aanvankelijk niet eenvoudig. Mensen onderschatten de omvang van de veranderingen die hebben plaatsgevonden. Er was een tijd dat je, als je rondliep met een dollarbiljet op zak, kans had te worden opgepakt. Wat elders vanzelf spreekt, moest in Afrika worden bevochten. Het psychologisch klimaat is veranderd. De mensen hebben het gevoel dat er nieuwe kansen zijn en proberen daar gebruik van te maken. De ontmanteling van dat restrictieve stelsel, een onderdeel van structurele aanpassing, heeft dat klimaat veranderd.”

Wat bracht Afrikaanse beleidsmakers ertoe deze receptuur te aanvaarden?

“Allereerst het feit dat veel landen veel serieuze problemen hadden toen de programma's werden geformuleerd. Regeringen dreigden hun legitimiteit te verliezen door nijpende tekorten aan hulpbronnen.

“Maar de klimaatsverandering kreeg pas echt momentum toen het besef doordrong wat opheffing van restricties oplevert. Ik hoef u niet te vertellen hoe omvangrijk de parallelle, zwarte markten waren. Die ontsnappingsmechanismen waren maatschappelijke reacties op restricties die door de mensen werden afgewezen. De kosten van smokkel zijn altijd hoger dan die van reguliere handel. Liberalisering verlaagde de kosten van al die ondernemers.”

Hadden politici en bureaucraten wel belang bij liberalisering, zij kunnen immers munt slaan uit het verlenen van bijvoorbeeld vergunningen?

“De restricties waren onhoudbaar wegens de ontduiking en de snelle groei van parallelle markten, waardoor de regering belangrijke inkomsten derfde. En dat ondermijnde de grondslag van hun patronagenetwerken en morrelde aan hun machtsbasis. Het werkte als een boemerang: hoe strenger de restricties, des te massaler de ontduiking. Juist omdat hun middelen slonken vestigden deze regeringen hun hoop op de structurele aanpassingsprogramma's, die toegang boden tot nieuwe middelen. De vermindering van de restricties, vervat in de aanpassingprogramma's, liep parallel met het ondergrondse verzet ertegen van binnenuit.”

Menigeen meent dat structurele aanpassing ten koste van de armen gaat. Maakt dat herstucturingsprogramma's niet moeilijk te verkopen aan het publiek?

“Delen van het programma, zoals opheffing van deviezen- en handelsrestricties, vallen in goede aarde. Bezuinigingen op overheidsuitgaven en beheersing van inflatie zijn uiterst pijnlijk. Het grootste gevaar van deze programma's is dat het te lang duurt voordat de heilzame effecten voelbaar worden. Wie zwaar hebben geleden zijn de groepen in de samenleving die zijn aangewezen op publieke dienstverlening zoals onderwijs en gezondheidszorg. De werklozen en de kleine scharrelaars in de steden hebben de hoogste prijs betaald.”

Zijn de programma's van IMF en Wereldbank onvoldoende afgestemd op de verhoudingen in arme landen?

“Er is veel geleerd, maar tegen een hoge prijs. Groei waarvan een veel breder spectrum van de samenleving profiteert, is niet het automatische gevolg van stimuleringsbeleid alleen. De mogelijkheden tot het verwerven van een inkomen moeten worden verbreed. Het verdelingsvraagstuk heeft meer aandacht gekregen en de Wereldbank loopt hierbij voorop. Er verandert nog meer. Ik doel op overheidsinvesteringen die particuliere bedrijvigheid bevorderen. Een bloeiend bedrijfsleven versterkt de positie van de burger ten opzichte van de regering.”

Privatisering van staatsbedrijven is een belangrijk onderdeel van voorgeschreven aanpassingen. Welke Afrikanen zijn bij machte daar een aandeel in te verwerven?

“In veel gevallen draait privatisering uit op verkoop aan buitenlanders. Zuid-Afrikanen zijn heel actief. En een deel wordt overgenomen door welgestelde Afrikaanse burgers van Aziatische en Libanese afkomst, die men gemeenlijk als 'buitenlanders' beschouwt. Dit is een gevoelig thema en heeft het hele privatiseringsproces enige tijd opgehouden. In dit verband zou het bestaan van een kapitaalmarkt geholpen hebben. Waar aandelen kunnen worden verhandeld, kan een staatsbedrijf naar de beurs gaan. Dan zijn geen grote vermogens nodig om een aandeel te verwerven.”

Maar waar is dan de opkomende inheemse Afrikaanse middenklasse?

“Die begint zich af te tekenen. Een groot deel van de Afrikaanse middenklasse investeert allang in onroerend goed, in middelgrote bouw, in informele kleinschalige bedrijven. Dat is niet zonder betekenis, want deze activiteiten vormen een bron van werkgelegenheid en inkomsten voor een groot deel van de bevolking, naast de landbouw. Steeds meer Afrikanen met een vast inkomen investeren in het kleinere bedrijf. Vergeet u niet dat er onder Afrikaanse stammen vanouds sterke handelsnaties zijn die kopen en verkopen binnen nauw omschreven netwerken en op die manier kapitaal vergaren. Zij kunnen meestal niet lenen bij gevestigde kredietinstellingen door het ontbreken van onderpand. Voorbeelden zijn de Kikuyu in Kenia, de Haussa in Nigeria en de Chaka in Tanzania.”

In de Verenigde Staten en het Caraïbisch gebied laait soms de discussie op of entrepreneurs van Afrikaanse afkomst een culturele handicap hebben. De maatschappelijke norm schrijft immers voor dat zij bedrijfsinkomsten delen binnen uitgebreide netwerken zoals familie, dorpsgemeenschap en clan. Ziet u zo'n culturele handicap?

“Dat denk ik niet. De stammen die ik noemde varen in feite wel bij de handel binnen uitgebreide sociale netwerken. Neem de fameuze marktvrouwen van West-Afrika. Hoewel er een claim rust op hun verdiensten in de vorm van sociale verplichtingen, leggen zij voldoende geld opzij om de continuïteit van hun handel te garanderen.”

Maar zijn inheemse entrepreneurs wel in staat zoveel te sparen dat zij kunnen expanderen en een sprong voorwaarts maken?

“Voor zover er belemmeringen bestaan moet u die niet in de eerste plaats in de cultuur zoeken. Wat die sprong naar expansie remt is, naast het gebrek aan know how in zakelijke zin, vooral het falende kredietsysteem in Afrika. Sancties op schending van vertrouwen door debiteuren wordt alleen mogelijk geacht binnen een overzichtelijke kring van vrienden en familieleden. Een anonieme kapitaalmarkt heeft zich nog nauwelijks ontwikkeld. Het is een van de belangrijkste missing links bij het mogelijk maken van een werkelijke economische take off. Er is heel veel geld verdiend door Afrikanen dat nu het land uitgaat. Ik schat dat 40 tot 50 procent van de huidige investeringen met dat geld zou kunnen worden gedekt.”

Maar zijn er in Afrika wel goede investeringsmogelijkheden?

“De rendementen op investeringen in Afrika worden geschat op ongeveer 25 procent, vergeleken met zo'n 15 procent in de rest van de ontwikkelingslanden. Dus het is niet het gebrek aan mogelijkheden. Het zijn de risico's: de burgeroorlogen, de onrust, de gebrekkige juridische systemen en eigendomsrechten, overheden die hun schulden niet betalen. Het belangrijkste is dus risicovermindering.”

Maar wie moet die veranderingen dan tot stand brengen, moet die van buitenaf worden opgelegd?

“Nee. Het werkelijke antwoord op de meeste vraagstukken ligt in een meer open regeringsstructuur. Je hebt de vreedzame verandering in Zuid-Afrika, Botswana is er mee bezig, Mozambique doet hetzelfde, Tanzania, Oeganda, Burkina Fasso, Ivoorkust.”

Wat zijn dan de krachten die dat teweeg brengen?

“De grootste factoren zijn van wereldomvattende aard, zoals het einde van de Koude Oorlog. Ten tweede de ontmanteling van controles, die heeft geleid tot een verandering in de psyche van mensen, in het denken over wat vrijheid kan brengen en wat het betekent niet langer geheel afhankelijk te zijn van de overheid.”

En de anti-corruptiecampagne van bijvoorbeeld het IMF en de Wereldbank, draagt die bij aan de veranderingen?

“Ik denk dat dit de druk van binnenuit helpt.”

Er wordt tegenwoordig gesproken van 'nieuw leiderschap' in Afrika. Is daar wel werkelijk sprake van, kijkend vanuit economisch oogpunt?

“De werkelijke veranderingen komen van een tweede laag van goed opgeleide competente mensen, echte doeners. Hun aantal is niet gering. Zij maken transparantie mogelijk want zij hebben geen relaties die ze moeten beschermen. In het oude systeem behoorde je tot een soort 'ministeriële groep' als je eenmaal was uitgekozen om een minister te dienen. Als je niet goed functioneerde werd je naar een andere baan binnen de groep overgeplaatst. De nieuwe tweede laag heeft zich hiervan kunnen losmaken.”

Speelt Zuid-Afrika een rol als voorbeeld voor andere landen in Afrika?

“Er zijn landen in Afrika die al veel langer een democratie hebben dan Zuid-Afrika. Belangrijker is een beweging van investeringen vanuit Zuid-Afrika naar de rest van de regio. Een deel van de buitenlandse investeringen loopt via Zuid-Afrika, omdat investeerders het prettiger vinden als ze via Zuid-Afrikaanse ondernemingen kunnen werken.”

De Verenigde Staten tonen de laatste jaren meer belangstelling voor Afrika, Frankrijk kijkt er als land dat altijd de meeste hulp aan Afrika gaf met argusogen naar. Neemt u de Amerikaanse belangstelling serieus?

“In het proces van globalisering zijn handel en investeringen de belangrijkste bron van macht. Ik denk dat de Amerikanen hun aandeel willen hebben in wat Amerikaanse zakenlieden en investeerders zien als de last frontier, zoals ze eerder ook naar Latijns Amerika en Azië gingen. De rol van particulier kapitaal wordt overal veel sterker. Officiële hulp zal complementair zijn.”

President Kabila van Congo heeft de Amerikaanse firma Bechtel ingeschakeld om een economisch plan voor middellange termijn op te stellen. Is dat een nieuw model, rechtstreeks naar de particuliere sector stappen en het IMF en de Wereldbank overslaan?

“Een land als Congo kan dat doen, puur wegens zijn rijkdom en natuurlijke hulpbronnen.”

In hoeverre vormt de schuldenlast van Afrikaanse landen een belemmering voor hun ontwikkeling?

“Ik meen dat het een van de grootste hindernissen is voor hun economische vooruitgang. Deels omdat de aflossingen en rentebetalingen uitgaven voor ontwikkelingsdoeleinden verhinderen. Maar nog belangrijker is dat de schuldenlast particuliere investeringen ondermijnt, omdat overheden in de perceptie van investeerders mogelijk hun verplichtingen niet kunnen nakomen. Daarom moet het initiatief van IMF en Wereldbank voor schuldverlichting van de armste landen sneller worden uitgevoerd.”

De officiële hulp aan Afrika is op een historisch dieptepunt, ziet u dat als een probleem of een uitdaging?

“Het is een kans om ervoor te zorgen dat de financiële middelen efficiënter gebruikt worden. Mijn zorg is dat de hulpvermindering te snel en op een ordeloze manier gebeurt, in de zin dat ook goede bestedingen achterwege worden gelaten. Het is de uitdaging om ervoor te zorgen dat eigen middelen worden gemobiliseerd.”