Ontneem de koningin privileges bij formatie

De liberale jongerenorganisatie JOVD wil van het koningschap een louter ceremoniële functie maken. Dat gaat te ver, vindt Thom de Graaf. Maar de rol van de koningin bij kabinetsformaties, kan worden afgeschaft. Bijvoorbeeld door de introductie van de gekozen minister-president of door de Tweede Kamer de formateur aan te laten wijzen.

Liberale jongeren worden met de dag kritischer over het koningschap in Nederland. Pleitten eerder de Jonge Democraten voor een referendum over monarchie of republiek, afgelopen week stelde de liberale jongerenorganisatie JOVD, voor om de koningin alle bevoegdheid binnen de regering te ontnemen en haar voortaan als zuiver ceremonieel staatshoofd naar Zweeds voorbeeld door het leven te laten gaan. Voor een zinvol koningschap binnen de parlementaire democratie is dat echter niet echt nodig. Er moet eerder iets veranderen aan de rol die ons staatsrechtelijk systeem de koningin tijdens de kabinetsformatie opdringt.

De voorstellen van de JOVD zijn niet nieuw. Ook vorig jaar, ten tijde van het rumoer over wat de affaire-Röell is gaan heten, brak deze en gene een lans voor een verdere terugdringing van de positie van de monarch. De invloed die de koningin zou uitoefenen op staatszaken zou te groot zijn en niet democratisch gelegitimeerd.

Nu kan men in zijn hart republikein zijn of overtuigde oranjeklant, met democratisch gevoel hoeft dat niet veel te maken te hebben. Een republikeinse staatsvorm kan onder omstandigheden meer democratische gebreken vertonen dan onze huidige constitutionele monarchie.

Voor een democratische uitoefening van het overheidsbestuur is de mate waarin het staatshoofd invloed uitoefent op besluitvorming niet echt relevant. De regering wordt constitutioneel gevormd door koningin en ministers tezamen en geen enkel regeringsbesluit kan door de koningin alleen worden genomen. Altijd is een minister verantwoordelijk en geen koninklijk besluit komt dan ook zonder ministeriële handtekening tot stand. Dat ook de koningin dient te signeren om regeringsbesluiten rechtsgeldigheid te verlenen, is wellicht een wat archaïsch aandoende vorm, maar toch niet zonder betekenis. Naar hedendaags, maar overigens al in de vorige eeuw geschapen staatsrecht, is de rol van de monarch beperkt tot de bekende rechten van aansporing, advies en vermaan. Binnen de Kroon dienen de ministers (het kabinet) te domineren, vanwege hun relatie ten opzichte van het parlement. Alleen zij kunnen immers ter verantwoording worden geroepen en alleen zij dienen het te voeren of gevoerde beleid te rechtvaardigen.

De handtekening van de koningin verheft een stuk echter tot staatsstuk, maakt van een politiek document een daarboven uitstijgend besluit. Als staatshoofd blijft zij de verpersoonlijking van de eenheid van de staat en alle verheven taalgebruik in naam van de koningin heeft dan ook exact dezelfde functie als de aanroep van het volk of het vaderland in willekeurig welke republiek.

Deelgenoot te zijn van de regering verschaft de koningin inzicht en invloed. Dat inzicht wordt gesteund door de vele gesprekken die zij voert met de ministers, de invloed wellicht ook. Hoe groot die invloed is, blijft echter, als het goed is, in het binnenste van de regering verborgen, zoals Thorbecke formuleerde: ontoegankelijk voor de onderdanen en waarin ook de volksvertegenwoordiging nooit moet willen treden.

Dit Geheim van het Noordeinde heeft natuurlijk een magische aantrekkingskracht voor elke rechtgeaarde journalist. Die werd dit jaar dan ook door zijn vakbroeder en bijzonder hoogleraar Harry van Wijnen opgeroepen zich van staatsrechtelijke codes op dit vlak weinig aan te trekken. Die zijn inderdaad niet voor hem geschreven, maar wel voor de ministers en de volksvertegenwoordiging, en die laatsten houden zich daar dan ook terecht aan. Voor het parlement heeft het in discretie uitgeoefende koninklijk recht van advies, aansporing en vermaan geen verdere betekenis dan dat de ministers voor de uitkomsten daarvan garant moeten staan. Het Geheim mag tot in lengte van jaren geheim blijven, zolang ministers met verve elk besluit en elke handeling kunnen verdedigen en voor hun rekening nemen, om het even wie waar invloed op uitoefende.

Koningschap in de moderne democratie behoeft dus helemaal niet beperkt te blijven tot linten doorknippen en binnen of buiten familieverband op stralende wijze fotografen tegemoet treden. Een dergelijk Zweeds model van een siervogel in een vergulde kooi past niet in de Nederlandse historie en draagt ook niet bij aan een zinvolle invulling van de monarchie. En zinvol kan koningschap alleen zijn als het niet alleen als symbool wordt opgevat, maar ook als een met wijsheid te vervullen ambt. In die combinatie is er ruimte voor de persoonlijke invloed van het staatshoofd, zolang de ministeriële verantwoordelijkheid voorkomt dat enig koninklijk handelen ooit in een staatsrechtelijk vacuüm verkeert. Alleen tijdens de kabinetsformatie is dat wel het geval. In ons systeem van regeringsvorming gaat immers aan het eerste optreden van het nieuwe kabinet een prealabele fase vooraf, die niet door de normale ministeriële verantwoordeijkheid wordt gedekt. Hier geldt het woord van Walter Bagehot juist in omgekeerde zin: iedereen wordt geraadpleegd, iedereen mag adviseren en waarschuwen, maar alleen de koningin beslist.

Dat is de koningin niet te verwijten, maar het gebrekkige stelsel. Het staatshoofd wordt daarin als het ware geïsoleerd en zonder de bescherming van een voldragen ministeriële verantwoordelijkheid gedwongen keuzes te maken die ver kunnen reiken. Daarmee wordt ook de persoon van het staatshoofd in discussie gebracht. Zo uitte wijlen senator Van Riel indertijd felle kritiek op het optreden van koningin Juliana tijdens de formatie van wat uiteindelijk het kabinet-Den Uyl werd. En tijdens de moeilijke momenten van de zomer van 1994 vroeg menigeen zich af of de huidige koningin een persoonlijke keuze voor Paars maakte door informateur Kok de opdracht te geven een concept-regeerprogramma op te stellen.

Voor het handelen van het staatshoofd tijdens de formatie draagt geen minister de politieke verantwoordelijkheid. Er is sprake van een staatsrechtelijk gat, dat achtereen en zeer gekunsteld wordt gedicht door de nieuw opgetreden minister-president met terugwerkende kracht verantwoording af laten afleggen over de hele formatie, ook die fasen waarbij hij in het geheel niet betrokken was.

De kabinetsformatie, met haar ondoorzichtige procedures en het ontbreken van een rechtstreekse relatie tussen verkiezingsuitslag en het uiteindelijk aantredende kabinet, blijft een zorgenkind in onze democratie. Dat wordt geaccentueerd door de in staatsrechtelijke zin unieke situatie dat het staatshoofd moet handelen zonder politieke verantwoordelijkheid. Mede om deze reden pleit D66 al zeer lang voor een andere wijze van regeringsvorming: door een rechtstreeks gekozen minister-president, die van de kiezers (en niet van de koningin) het mandaat verkrijgt om een kabinet te vormen dat moet kunnen rekenen op de steun van de Kamermeerderheid.

Maar ook zonder rechtstreeks gekozen premier kan het nodige verbeterd worden. Een van de mogelijkheden daartoe is dat de Tweede Kamer het recht verkrijgt om een week na eerste samenkomst een formateur voor te dragen. De fracties zouden dan feitelijk vanaf de verkiezingsuitslag drie weken de tijd krijgen om het eens te worden over een acceptabele voordracht. Deze gedachte werd in de jaren tachtig door de staatscommissie-Biesheuvel geopperd en een paar jaar geleden nog door de commissie-De Koning opnieuw aanbevolen.

Bij de eerstvolgende formatie kan dit voorstel opnieuw worden uitgeprobeerd. Het maakt een einde aan wat wel het laatste recht van de koningin wordt genoemd. Voor wie de parlementaire democratie is toegedaan is dat geen bezwaar, integendeel. En ook zonder invloed in de kabinetsvorming blijven er nog genoeg taken over voor een zinvol koningschap, dat meer is dan een ornament.